一、我国对农民粮食储备进行补贴的必要性分析
国情决定农户要储粮。粮食的特殊性和我国的特殊国情决定了农户需要维持一定粮食储备水平以保证家庭粮食安全。（1）粮食对于农户来说是不可替代的非常重要的特殊商品，其生产受经济政策和自然条件的影响较大，具有明显的季节性和生产的不稳定性。由于自然灾害等原因，年际间的粮食生产波动往往很大，农民必须保持较高粮食储备。（2）由于我国经济呈二元结构，粮食储备也存在二元性，粮食远没有完全商品化，农民粮食基本是自产自用，国家粮食储备库毕竟存量有限，农村储粮解决了农民的粮食需求，减轻了国家粮食总供给的压力。农户储粮有利于农业结构调整和必要的品种调剂。农户粮食储备可有效弥补国库库容小、储备能力不足、占用资金过大、账实不符、陈粮不能及时轮换等缺点。农业产业本身的弱质性和基础地位，决定其需要政府的服务。那么，农户储粮行为是否应该得到补贴呢？
（一）从公共经济学理论理解国家应该对农民储粮予以补贴
市场失灵为政府留出了施展才能的空间。粮食财政补贴是政府宏观调控的一种政策措施，是对市场机制的补充，是政府干预手段，它是用经济形态表现的政治活动。（1）粮食储备的公共产品属性。农户粮食安全是一个具有社会性质、公益性质的，且其社会性、公益性是覆盖全国的准公共产品。（2）农户储粮的外部性。尽管农户储备既具有后备性的安全储备性质，也具有商业性的周转储备性质，但从农户过去和现在的行为来看,不能指望农户为市场储备粮食,也就是说，农户储粮的商品率是很低的，农户靠储粮来增收是不现实的。这是因为：第一，农户的生产经营规模一般都比较小，即使农户想为市场储粮,其储粮的规模也有限；第二，农户储粮也是有成本的,包括家庭空间的占用、粮食储备的损耗等。市场经济条件下，必须对粮食生产者进行补贴，缩小粮食社会收益和个人收益之间的差距，激励农民种植粮食，防止农业资源外流导致粮食生产过度萎缩，以确保粮食经济安全。（3）粮食安全是政府责任。吃饭问题不但是农民自身的事，也是政府的责任所在。由于粮食储备的公共产品属性及其具有较强的“外部性”，农户储备粮食也可以算是一种公共产品的行为。根据公共经济学的责权相对等原则，无论是私人储备还是农户储备都应纳入国家调控体系。而发放补贴也不失为一种控制农民储粮的杠杆。
（二）粮食安全链条性要求政府对农户粮食储备进行补贴
粮食安全是一种包括生产环节、交换环节、分配环节和消费环节的链条反应。所以，要保证粮食安全，其中任何一个环节都要给予重视。农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具，是政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。近年来，国家出台了一系列补贴农民的政策。尤其是粮食直补制度取得了很大的成效，农户对粮食直接补贴政策的评价较高。但这些补贴仅仅局限于粮食的生产环节。农民补贴要进一步拓展视野，树立“大粮食安全”观念，要用“大粮食安全观”来转变补贴方式，补贴要向粮食的产前、产中、产后全过程服务延伸。应此，农户粮食储备应该进入到被补贴范围。农户储粮补贴是农民直补新内涵的客观要求。
（三）国家补贴农户储粮有利于保障国家粮食安全
1.农户储粮能力提升能够减少粮食损失，保障粮食安全。在目前我国的粮食三级储备制度下，中央储备和地方储备两级的储藏损失已经减少到0.1%-0.2%。由于农户储粮条件差,加上缺乏科学储粮知识,储粮损失巨大。做好农户储粮减损,开发“无形粮田”的意义十分重大。以全国粮食总产量48000万吨估算,按照农户留粮70%,储粮损失5%计算,则全国农户储粮损失就达到了1680万吨,相当于近6000万亩良田的产量,相当于山东省全年的小麦产量。按照目前农户储粮的损失水平，如果能够帮助农户改善储粮条件，全国每年可减少粮食损失50多亿公斤，相当于增加1200多万亩高标准粮田。我国农户储粮的设施简单、技术手段薄弱，损失数量相当惊人，给农业生产者带来无法弥补的损失,而且也对国家的总体粮食安全造成了极大的影响。因此，减少农户储粮损失，保证粮食安全储藏,开发无形粮田,逐步构建和完善农户安全储粮技术体系,对保障粮食安全意义重大。由于农民投资能力有限，需要政府在技术、资金、培训等方面提供补贴和支持，来提升农户储粮能力。
2.补贴和规范农户存粮有利于调节市场粮价和宏观调控。（1）就潜在影响来看,农户粮食储备对粮食市场的潜在影响作用是巨大的。即使按结转储备数量计算,如果每个农户减少或者增加20%的储备数量,则合计粮食的市场供给数量将发生近2000万吨的变化。由于粮食供给者结构特点和市场特点,其市场价格具有较大的灵敏性。一个相对于生产量和储备总量而言并不大的供给数量变化,就会引起很大的市场价格的变化。农户储备粮食对粮食市场的潜在的巨大影响,如果利用得当,可以起到很大的平抑市场波动的作用。否则,控制不当的话,也会对市场起到巨大的冲击作用,会加剧粮食市场的不稳定和波动。农村储备比较薄弱。在粮食丰收年份,农民把余粮全部卖给粮食部门,使国家负担加重,仓容不足等矛盾十分突出；在粮食歉收年份,遭受重大灾害情况下,农民抗灾自救能力又十分有限。国家运用有形的财政补贴和无形的信息引导规范农户的储粮行为，保持农户的储粮积极性和提高储粮水平，有利于平缓粮食市场价格波动，促进粮食生产稳定发展，保障国家的粮食安全。（2）农户储粮对国家粮食安全的影响。由于农村人口占全国人口中的绝大多数，农村粮食供应有保障，国家粮食安全就不会出现太大的问题。其次，农村储粮缓解了国家粮库容量不足的矛盾。（3）粮食储备是政府调控粮食市场、确保粮食安全的重要手段。实现政府储备与私人储备的协调，有利于国家宏观调控。对农民储备粮食进行补贴，不仅可以减少农民储备粮食的花费，同时可以引导农民对储备粮的推陈“储”新处理，帮助政府部门掌握农户储粮的动态，适时调整国家对粮食的政策。长期来说有利于确保农村及国家大局的稳定。
3.农户储粮的财政资金节约效应。农村粮食储备点多面广，数量巨大，是三级储备体系的基础。政府粮食储备每年都需要极高的保管和轮换费用，储粮成本非常高。农户粮食储备下降将迫使政府粮食储备量上升，将会给国家带来更大的财政负担，并且整体储粮的效率损失也因此增加。历史的经验证明,农村储粮在抵抗自然灾害、促进农村经济发展和稳定社会秩序方面的作用,是国家粮库替代不了的。补贴农户存粮有利于解决国家专储制度存在问题。农户的储粮一定程度上缓解了国家集中收购的仓容压力，缩短政府储粮时间和补贴，减少政府临时储备支出，也就是说农户储粮承担了一部分国家粮食安全的责任。因此，农户储粮减轻了国家的财政负担，成为国家储粮成本的一种节约。
（四）国外粮食储备管理的启示
粮食流通和粮食储备在国民经济中占有重要地位。许多国家为了保证经济社会稳定和持续发展，都试图建立一套与其国情和经济发展水平相适应的粮食流通体制和粮食储备管理制度，并采取相应的政策法规，非常有借鉴意义。国外对农户（民间）粮食储备补贴的方式有：（1）直接补贴农民。推行直补最典型的是美国。1977年，美国的农业立法对建立农民自有储备做了规定。参加自有储备计划的农民必须同美国粮食市场的政策性调控机构商品信贷公司（以下简称CCC）签订合同。CCC给农民支付补贴并贷款，当市场粮价上升到或高于支持价格时，农场主可以出售所储存的粮食，并偿还贷款和利息；农场主也可以继续储存而不出售，但这时只能享受贷款而不再获得费用补贴；储存粮食的费用补贴，一般情况下不用归还。欧盟农业补贴委员会对“临时储备”给予必要的储费和利息补贴。（2）价格调整。欧盟一般将补贴纳入市场机制，用市场化运作手段来调整补贴费用。法国对种植粮食的农户、私人储粮补贴按月增加，避免收获季节粮食过于集中上市而影响粮食市价，从而最大可能地保障粮食均衡上市。德国等其他欧盟国家也大多采取了类似的粮食储备政策。（3）合作方式。20世纪80年代，日本放宽了粮食市场管理。1995年12月日本通过了《新粮食法》，规定设立专项储备，以政府米及部分进口米充当，日本粮食储备由政府与民间共同负责，以政府为主，民间储备费用由政府补贴一部分。（4）税费减免。巴基斯坦允许私人参与农产品贸易及粮食储备，相应地，为了激励私人投资，对于为办理粮食营运和粮食储备而进口的设备及其安装费部分的关税给予减免。（5）基础设施支持。泰国制定了2002-2006大米战略计划，拨款304.5亿泰铢用于建造包括仓筒在内的基础设施。其中17%由公共基金提供，其余以贷款形式提供给私人机构。
总之，无论是美国、法国、日本还是其他国家，民间储备都已纳入国家粮食储备计划，为了鼓励私人存储，政府采取了相应的财政补贴或政策优惠措施。完善的民间粮食储备管理体系必定与其对民间粮食储备的重视度和财政的投入是分不开的。我国是世界上最大的发展中国家,粮食安全问题既不同于一般的发展中国家,更不同于发达国家。粮食储备的性质也不同，发达国家或粮食出口大国的粮食储备，其性质主要是周转库存，兼有调节市场供求和价格的作用。而我国的粮食储备，其性质首先是战略储备，其次才是周转库存。我们应借鉴国际的经验，给予农户储备财政补贴，建立国家中央储备与地方省级、粮商、农民个人储备相结合的多层次储备体系，并逐渐完善补贴机制。
二、我国农户粮食储备补贴面临的困难
（一）政府对农户储粮补贴的重要性重视不够
目前，国家在国库粮食储备上耗费了大量的财力、人力与物力，但对农户储备无论是中央政府还是地方政府都关注较少，更无资金支持与政策扶助。很多人认为农民储粮主要是为了家庭的粮食安全，对农民的粮食安全也是国家粮食安全的重要部分认识不深，认为农民储粮理所当然由私人承担费用。
（二）农户储粮补贴发放中的困难
1.农户储备粮食点多面散造成补贴发放难以落实
农村粮食储备不同于国外农场主的民间储粮，呈现点多面广、库点非常分散、集中程度低、库容较小、技术不足、数量巨大的特点，使得农民储粮作为国家三级储备体系基础，却没有一个系统的储备管理系统。同时农民储粮受粮食丰歉、地域和市场行情等多种因素的影响。要对如此庞大的分散群制定补贴标准，做到每户农户的储粮补贴都落实到农民手上难度非常大。所以说，针对农户储粮这么一个复杂、分散而又存在多权变因素的储备群，来建立一套标准而又可行的补贴机制，其难度是不言而喻的。
2.政府补贴发放操作难度大，补贴落实不到位
主要表现在：（1）补贴方式难以统一。是对当地主粮补贴还是所有粮食补贴？有些地区水稻、小麦、玉米等主次品种不明显，只对政府认定的粮种进行补贴，不利于结构调整，不利于发挥市场机制的作用。（2）按照储藏量补贴，不但难以衡量，也将强化农民的惜售心理，影响粮食市场吞吐。（3）由哪个部门确定补贴对象及测算出补贴金额，具体哪个层级哪个部门来实施。如何避免弄虚作假的情况发生。（4）农户储粮资金能否真正落实到群众手中。尽管从中央到省、市、区都制定了一系列规章制度，但到乡镇级却容易出现问题。
3.储备补贴发放成本高，财力不够
主要表现在：（1）农民储粮补贴涉及财政、农业、粮食和银行等部门，因政出多门，协调困难，交易成本高，时滞长，使得农业补贴中的“跑、冒、滴、漏”现象难以避免，从而降低了补贴的效率。（2）农民数量庞大，在政府与农民之间缺乏一个有效的中介组织载体，许多针对农民的直接补贴政策，其运行成本都比较高。（3）计算补贴费时费力。各地按照每年储粮数量来计算补贴资金，每年都需要重新登记、测量、计算。（4）发放补贴的成本较高。发放补贴需要印制大量表册，层层开会宣传、发动、部署、督导，设置兑付点等，花费大量费用。由于工作量大，需用大量人员。（5）造成高额财政成本也是一个不争的事实。
（三）农户自身顾虑多，无法有效发挥补贴效应
主要表现在：（1）补贴数额较小，占粮食价格的比重极小，农民对这少得可怜的补贴无所谓。很多地区人均耕地面积不足1亩，基本上刚刚能够满足口粮需要，起不到调动粮食储备积极性的作用。（2）国家直接把储备补贴资金发到农民手中后，农民很难把这零散的、有限的资金用于粮食储备投资中。（3）农民在接受储备补贴后也会有很多顾虑，一怕政策变，二怕粮价跌。
（四）补贴政策地区协调困难，产销区不平衡
主要表现在：（1）因为补贴标准和地方经济实力有差别，在主销区，由于政府财力充足，给予农民的粮食补贴标准往往要比主产区高出数倍。这种产销区补贴发放利益关系不协调的情况持续下来，最终会挫伤主产区农民的储粮积极性。（2）由于资金在省内各县市分配方式的差异，因而补贴资金在一省之内的分配结果有也可能出现不平衡。
三、我国农民粮食储备补贴的实现机制
上述分析表明，农民储备粮食补贴困难会对国家的财政补贴造成影响。基于此，特提出以下几点政策建议来实现农民储粮的补贴机制。
（一）政府部门切实提高认识，关注农民储粮及其补贴问题
各级政府、农业及粮食部门要高度重视农户储粮，支持和鼓励农户储粮。要充分认识农民储粮具有一定的公共产品特征和外部性特征，有利于农民增收，有利于农户粮食安全和国家粮食安全。政府部门通过补贴激励农户参与到提高农户储粮技术和基础设施建设中。采取适当政策，主动引导农户的粮食储备行为，引导农民合理支配储备补贴，将这部分补贴资金投入的效益乘数化、最大化，使农户储粮真正起到粮食安全的“稳定器”作用。
（二）扩充补贴资金来源，加大补贴力度
1.适当加大补贴资金投入力度。加大财政补贴资金比例,尤其是提高对粮食主产区(县)的农民储备补贴比例,以缓解区(县)财政压力,平衡区域间粮食生产发展；加大储备大户的补贴资金。目前国家对农村、农户有改水、改厕、改路、建沼气池等项目的补贴资金,对于具有防鼠、防虫、防潮等功能的新型储粮装具和农户小晒场在农村的推广应用，也应纳入国家农业基础设施建设的公共财政范畴。同时结合农村旧房改造,对修建新型粮仓也应给予适当的奖励或补贴。
2.建议财政提供多渠道补贴资金来源。国家在对粮食生产进行直接补贴的同时，可以尝试补贴私人粮食储备，采取类似于“粮食银行”的做法，鼓励农民集中存粮，保证农民能够随时得到所需要的粮食，一定程度上解决农户的粮食安全。也可以借鉴国外的经验对有能力承储的储粮大户按照“谁储备、谁补贴、谁承担风险”的原则，完善农户储粮大户储备粮管理办法。农业发展银行和农村信用社应加强与农户储粮大户的沟通配合，推行惠农的小额储备贷款。建议成立政策性农业保险机构，向私人储备提供保险。可以与其他几项农业补贴综合考虑,纳入部门预算,给予各级补贴工作机构一定的工作经费,以调动补贴工作者的积极性，提高工作效率。
（三）统筹兼顾，建立统一长效的补贴机制
要解决中国农民分散带来的补贴发放困难，就要探索一条适合我国的长效补贴机制，将补贴制度化，做到统筹兼顾，地区平衡。（1）把农户粮食储备补贴内容稳定化和明确化。国家可以以主产区为试点，通过对农民储粮状况进行深入调查，并对农户储备粮以及储备粮变动的规模进行匡算，区分出不同省区、不同粮食品种的变化情况，建立农民储备粮食数据库。将农户储备纳入国家调控体系，从而将分散的农户储粮点化成面来管理。（2）要对粮食农户储备补贴进行规范。包括对补贴标准、补贴范围、补贴对象、补贴额增长，根据其不同地区的储粮质量和数量为标准制定不同的补贴标准，通过合理分解补贴项目来有针对性地采取补贴措施，通过多元化的补贴方式来适应我国农民储粮面广的特点。（3）适时监测农户家庭粮食储备情况。建立农户储备与粮食供求走向之间的关系，通过农户储备了解我国粮食供求的基本走势。特别是监测粮食主产区的农户粮食储备情况，主产区农户粮食储备变化是我国粮食储备和供求情况的晴雨表。（4）开展农村储粮补贴的服务体系。从认识上提高农户对储备补贴的利用水平，由政府派出技术人员，深入到农户家中，面对面地指导农户制定支配储粮补贴计划。加强资金补贴和技术服务、基础设施服务和培训服务等方面的结合。
（四）建立补贴发放的监督机制，切实提高补贴政策的执行效率
农户储粮补贴能起到真正保护储粮农户的切身利益，提高其储粮积极性和储粮质量的作用。建立补贴发放的监督机制能减少补贴发放的流失。财政、审计和农业部门要加强对财政拨款的审计，防止资金挪用和不到位。农业部门除提供基础性资料外，还要通过加强村务公开和农村财务审计工作，对粮食补贴情况进行监督。真正做到补贴发放的全过程公开化、透明化。要努力探索高效率的补贴发放办法，尽量降低发放成本，提高直接补贴的工作效率。补贴资金必须实行专户管理、专款专用，严禁挤占、克扣、挪用。补贴资金必须及时足额发放到每户农民手中，不得以任何名义从中抵扣款项。要采取定期或不定期的方式进行检查，确保补贴资金安全运行。
（五）协调粮食产销区的利益关系，补贴向主产区倾斜
在农户粮食储备补贴的制度设计上，应该给予粮食主产区更多的倾斜扶持政策，并逐步提高主产区粮食补贴中国家匹配的比重。对于粮食主产区内消费的粮食按照中央与主产区地方相配套的比例政策执行，对于外调的部分则应由中央和主销区共同向主产区支付粮食储备补贴。从长远发展的角度看,要切实保障全国粮食安全,国家的各项支农政策要向粮食主产区倾斜，建立粮食产销区协调机制。
（作者：匡远配 单位：湖南农业大学经济学院）
