粮食宏观调控制的主要措施
（一）建立粮食生产直接补贴机制?
为了尽快调动农民种粮积极性，恢复粮食生产能力和保障国家粮食安全，2004年国家粮食宏观调控中，全面推行了粮食直接补贴政策。一是对种粮农民实行直接补贴。国家从粮食风险基金中拿出100多亿元资金用于对种粮农民实行直接补贴。全国共有29个省份实行对种粮农民直接补贴，资金总额已达116亿元，其中13个粮食主产省101亿元，占88.6%，有6亿农民受益。二是实施良种补贴。2004年补贴作物范围包括大豆、小麦、玉米、水稻四大粮食作物，而且补贴面积和补贴金额都有了大幅度的增长，中央和地方仅安排良种补贴资金就达28亿元，直接减少了农民的生产成本。三是农机补贴。农机补贴的资金数额虽然比较小，2004年中央财政安排农机具购置补贴7000万元，但示范带动效应明显，地方各级财政安排补贴资金达4亿多元，补贴购置各类农机具10万多台套，38.5万农户受益。这三项补贴政策，范围和操作方式不同，但共同点都是直接补贴，即直接补给农民，这是我国农业政策的历史性进步。它的意义在于，彻底改变了多少年来补贴流通环节、补贴城市消费者、补贴企业的做法，使农民成了国家农业补贴政策的直接受益者。
（二）实行了最严格的耕地保护制度?
近几年来，随着我国人口的持续增长，以及工业化和城市化进程的加快，越来越多的耕地被占用，使人均耕地占有量急剧降低。特别是一些地方违法违规占用和破坏基本农田问题较为突出。根据国土资源部2003年调查，全国共有各类开发区5524个，规划面积高达3.51万平方公里，超过城市国有土地建设规划面积，省以下开发区闲置土地4293平方公里，占征地面积的43%。最近5年，我国粮食播种面积已减少2亿多亩，2003年我国耕地面积只有18.51亿亩，人均仅为1.43亩。此外，耕地质量下降，目前土壤有机质比1990年下降了0.35个百分点。针对这种情况，2004年中央文件要求各级政府实行最严格耕地保护制度。为切实加强宏观调控，防止经济过热，扶持粮食生产，国务院连续下发了四个紧急通知，要求采取强有力的措施，坚决保护基本农田。上述耕地资源宏观调控措施的贯彻和执行，使耕地资源锐减的势头得到了有效控制，粮食种植面积得到恢复性增长。据调查，安徽省2004年已撤销各种开发区212个，复耕面积17.13万亩；湖北省清理整顿开发区项目，各类开发区由266家减到140家，开发区减少了34.53%，对清理出占而未用并具有耕种条件的开发区，全部种植了粮食作物。?
（三）制定了稻谷最低收购价政策?
2004年，国家发改委、财政部、粮食局等部门出台了水稻最低收购价政策，早籼稻、中籼稻、粳稻最低收购价分别为每公斤1.40元、1.44元和l.50元。实际执行过程中，稻谷主产省区为了做好稻谷的收购，相继出台了关于做好早晚稻收购工作的具体意见和办法，规定当早稻市场价格低于国家规定的最低收购价时，由国家指定的企业按最低收购价格挂牌收购农民交售的早稻。为了确保政策落实到位，选定了重要主产县和收购点进行价格监管，坚持每日一报，及时掌握市场行情，一旦市价低于最低收购价，坚决由政府指定的粮食企业按最低价入市收购，用于补充中央、省储备和市县储备，绝不让这项政策失信于民。如湖南省到8月20日，省农发行安排收购资金近5亿元，共入库新粮20.4亿斤，其中国有粮食企业收购14.4亿斤，同比增加3.6亿斤。每50公斤平均收购价格73元，比去年高26元。绝大多数产粮区，稻谷的收购价比最低收购价都要高。这项政策的实施，赢得了亿万农民的真心拥护，赢得了全社会的高度赞扬，使实惠确确实实落到了农民身上，对于形成合理的粮食市场价格，起到了信息引导和托市作用，保护了种粮农民的积极性。?
（四）灵活运用粮食进出口、储备等手段调控粮食市场?
2004年，根据市场供求关系的变化和粮食市场运行的实况，通过调节进出口和国家库存，对粮食市场流通量实施了调控。针对2003年四季度市场粮价剧烈上涨，当年粮食总产量锐减到8614亿斤，库存下降等情况，2004年上半年，加大了储备粮轮库、库存周转商品粮拍卖、东北地区粮食调运入关的力度，采取了增加粮食进口、限制粮食出口的措施。同时要求“产区保持三个月销量、销区保持6个月销量”，充实地方储备和库存。下半年，针对市场粮价从高点回落，夏粮、早稻、秋粮陆续上市的情况，为防止粮价下跌，采取了控制储备粮轮库、库存周转商品粮拍卖的节奏。这些措施既及时抑制了粮价剧烈上涨，又有效防止了粮价趋稳后下跌，总体上达到了预期目的。?
（五）探索和建立对低收入人口群体的食物安全救济和保障机制?
2004年9月粮食价格比上年同期上涨了31.7%，涨价幅度居所有食品涨价之首。据国家劳动和社会保障部调查，粮价上涨对3500万城乡贫困居民和300多万贫困学生（约20%的在校大学生）等低收入人群产生了一定的生活压力。由于各地救济和补贴能力及居民食品支出份额不同，粮食涨价对不同区域和不同收入人群的影响也不尽相同。基本态势是西部地区影响较大，东部地区影响较小；城镇地区影响较大，农村地区相对较小。特别是我国西部农村地区，由于粮食储备、市场条件、以及道路和储存设施与东部地区有很大差距，一旦发生粮食供给短缺和粮价上涨，由于收入水平更低，西部地区的贫困农户就会受到更大影响。一些地方和部门通过提高低保标准、临时救济、降低高校食堂成本等一系列措施来缓解涨价压力，虽取得了一定效果，但在持续的涨价中，低收入人群的食物安全仍受到很大压力。?
粮食宏观调控的存在矛盾
当前，粮食宏观调控存在的主要矛盾：一是行政惯性与市场主导的矛盾。我们习惯于使用如禁售、最低库存等各种行政手段。尽管可以起到立竿见影的作用，但往往成本较高。我国粮食立法工作滞后，尽管中央和地方制定了一些粮食相关的管理条例，但多是一些行政性法规，带有很强的行政色彩，这使得法律手段的使用受到限制。
二是政出多门与全面统筹的矛盾。粮食宏观调控涉及财政、信贷、土地、进出口等多部门、多领域，但由于各部门职能不同，工作重点不同，难免会在工作中夹杂部门利益，出现目标不一致，措施不协调，作用相抵消，甚至逆向调控的问题。
三是利益外溢与成本分担的矛盾。当前粮食生产的投资关系没理顺，存在投资利益外溢，各地方政府都希望增加对粮食的投资，自己免费搭车，这个问题不解决会直接削弱农业内部自我积累能力。粮食主产区和主销区的利益关系不协调。粮食主产区在全国粮食生产中占有决定性地位，在很大程度上承担了主销区提供粮食的义务，那么粮食的生产成本、流通成本完全由粮食主产区负担显然不合理。
四是制度缺陷与直补目标的矛盾。粮食直补既要能够增加农民收入，调动农民种粮积极性，又要能体现宏观调控目的。但直补是一项开创性的工作，面对亿万分散的农户，工作具有复杂性、艰巨性。当前补贴办法不统一，产销区补贴标准差异过大，带来负面效应；粮食直补资金主要来源于粮食风险基金，而粮食风险基金由中央补助和地方配套。从实际情况看，一些粮食产区地方配套的粮食风险资金存在难以到位的问题，这样势必影响宏观调控的成效。
五是政策业务与自主经营的矛盾。国有粮食购销企业经营目标就是追求利润最大化。但是在宏观调控中，把国有粮食企业作为政策宏观调控的载体，要发挥市场主渠道的作用，这实际是赋予国企更多的社会责任，承担更多的政策性业务。经营性业务要求企业盈利，政策性业务要求企业注重社会效益，两个角色必然会出现目标上的冲突。
六是信息缺失与科学决策的矛盾。当前粮食信息主要存在不全面、不及时、不权威、不准确，导致价格混乱现象十分严重。
应对策略
粮食宏观调控总的原则，应是弥补市场失灵。选择了市场经济，选择了粮食市场放开，那么用市场的办法解决市场问题，让市场在粮食资源配置中起基础性作用，就成为必然选择。因此，必须正确处理市场自发调节与政府宏观调控的关系、“无形之手”和“有形之手”的关系，坚决走出宏观调控就是行政干预的误区，主要通过耕地保护、休耕、补贴、储备粮吞吐、委托收购、粮食进出口等多种经济手段、法律手段及必要的行政手段来进行粮食宏观调控，确保国家粮食安全。
第一，加快机构改革，强化粮食宏观调控的组织保证。加强粮食宏观调控，需要进行机构改革，加快转变政府职能。鉴于在粮食宏观调控上政出多门、统筹不够的问题，应合并国家粮食生产、流通管理部门，统管粮食生产、流通及其调控，并在此基础上完善粮食地方首长负责制，配合国家粮食宏观调控机构实现宏观调控目标。
第二、建立粮食宏观调控的监测预警机制。当前，我国常用的指标过于单一，警戒线多是计划经济的产物，为此应设计一套符合我国国情、粮情的科学的指标体系，并考虑市场放开后的新情况，确定相关指标新的警戒线。我国建立粮食宏观调控预警可根据粮食供求状况、波及的范围、价格涨落幅度和危害程度等，将预警级别分为紧张状态级、紧急状态级、特急状态级等级别，并分别制定与之相对应的预案。
第三、转变思维方式，建立粮食宏观调控的长效机制。有市场放开，就有市场调控，粮食宏观调控是一项长期的系统工程。根据粮食生产周期和供求演变规律及我国粮食安全的战略需要，建立粮食宏观调控的长效机制刻不容缓，这需要我们很好地研究粮食供求关系的走势，并根据供过于求、供不应求、供求平衡的状况制定不同的粮食宏观调控的政策。
一是相机抉择的政策，就是要根据粮食供求形势的变化，供求缺口的大小，对调控政策的方向、力度、时间的长短作出合理的安排，以保持供求平衡价格稳定的政策；二是自动稳定的政策，就是要通过相关制度的建设，当供求形势发生变化，这些制度会自动的作出适应性调整。自动稳定的杠杆主要应是与产量挂钩的休耕与补贴的制度。从休耕制度看，当供过于求时，启动或增加休耕量；当供不应求时，取消或减少休耕量。休耕量调整的程度取决于供求缺口的大小，并通过制度规范下来。实际上，在我国实行休耕制度更多具有的是象征意义和导向作用。从补贴制度看，应避免粮食补贴只能增不能减的僵化安排，否则会出现“滚雪球”的效应，最终财政不堪重负。当供过于求时，应增加粮食补贴。补贴的目标不仅仅局限在增加农民收入上，而应纳入宏观调控的视野。补贴量调整的程度取决于供求缺口的大小，并通过制度规范下来。
第四，建立长效的价格保护机制。要研究借鉴国外粮食支持价格、目标价格的经验，改革现行最低收购价的管理办法，建立我国长效的价格保护机制。可以建立一个粮价低于预期价位时，国家直接对经营者按照某种方式和标准进行经济补偿的机制，但不要以行政的方式直接制定价格的底线或高线，并逐步形成国家、企业、农民共担市场风险的格局，建立起一个既能保护农民在粮价低于国家预期价位时，直接得到国家经济补偿，又不影响和干扰市场形成价格和市场主体共担风险的价格保护体系。
第五、合理成本分担，健全粮食宏观调控的利益机制。一是明确各级政府的投资责任，建立农业支出的长效稳定机制。可通过立法程序确定农业支出占政府预算的比例及增长幅度，尤其要注重加大以农业科技的投入。二是协调中央与产区、产区与销区之间的利益关系；打破种粮成本主要由产区承担的不合理格局，建立合理的农业转移支付制度及产区之间的纵向转移支付制度及产区与销区之间的横向转移支付制度。应加大中央政府对粮食主产区的转移支付力度，可考虑粮食主销区和主产区按照互利互惠的原则，以合理的方式，使主销区承担必要的粮食生产流通的成本。
同时，还要加快粮食法、批发市场法、期货法等的立法进程，以规范粮食生产、流通行为，提升市场经济条件下国家粮食宏观管理的整体水平。
