关键词：粮食，宏观调控政策，国外经验
一、国外粮食宏观调控政策概况
（一）调控政策的内容与基本类型
国际上粮食宏观调控政策的制定和实施，一般包含在总的农业支持政策中。调控政策不仅与WTO贸易体制有关，也与各国的具体情况相关。总体上看，调控政策的主要内容包括直接补贴、价格支持、收入保障、基础设施建设和公共服务等五个方面。调控手段主要依据国家立法或相关法案，由农业部门进行具体管理和操作，并利用贸易促进和政府信息服务等措施来加强引导，维护市场体系运行的高效率。调控的类型总体上可以分为三种基本类型：
1.以总量控制和收入支持为特色的管理类型
该类型主要特点是通过对粮农的收入支持来保护农民种粮积极性，通过限定种植面积来控制粮食总产出及财政负担。美国通过限定收入支持的数量来控制粮食面积，对农民的收入支持政策有三种。一是价格保护。联邦政府向农场主提供“无追索权”短期贷款。这里的贷款率实际上相当于粮食的最低保护价。二是直接支付。政府对种粮农场每年给予固定补贴。三是收入保证。政府制定一个保证农场主收入的“有效价格”，当上述直接支付、粮食出售价格之和小于“有效价格”时就对农场主进行补贴。
2.以高保护为特色的管理类型
主要特点是对国内的高收购价保护和对国外进口的严格控制政策。欧盟粮食政策的核心是干预价格、目标价格和门槛价格体系，实行对农民售粮的最低保护价、粮食销售市场的最高限价和农产品进入欧盟市场的最低进口门槛价。1999年欧盟改革农业政策方案，降低支持价格水平，实行直接收入补贴、环保补贴及其他补贴。1995年，日本颁布实施新粮食法，实施对农户直接支付、稻作安定经营补贴、自然灾害补贴等直接或间接的补贴政策，对其粮食进口实行极严格的关税化管理。
3.以国家收购为主的管理类型
主要特点是国家垄断粮食购销市场。加拿大对小麦、大麦购销实行垄断经营，统购统销，统一价格，分期付款，二次结算。澳大利亚小麦局预付小麦收购款的保证价格，是市场售价减去经营管理费用后净收入的95%，销售收入低于保证价格时政府给予补贴。印度粮食公司在粮食收获前1个月制定当年收购计划，并按不低于最低保护价的收购价格从农民手中购买粮食，政府限制私人收购的数量、限制私人粮商外运粮食的数量、限制银行向私人粮商贷款。
（二）调控政策的适应性、效率及变化趋势
国外农业发达国家实行的粮食调控政策，是与其特殊的经济和社会条件相适应的。这些条件包括：国家的财政支付能力强，农民在社会中所占比例很小，数量相对很小；每个农场的规模较大，土地连片，种植较为单一，易于准确统计；农民和有关农业部门的素质较高，制度严密，不大可能出现舞弊及政策的变形走样等。
在调控政策中，价格补贴效率不高受到普遍关注。根据经合组织测算，发达国家价格政策补贴的效率仅仅为25%左右，即政府通过价格支持措施每拿出1元钱，农民所能获得的仅仅是0.25元左右。与此同时，政府的财政支出包袱也因过剩库存产品的不断增加而日益沉重。
在调控政策实施中，由于WTO谈判要求在农业中采取更加自由化和市场化的政策、全球对农村社会和环境目标的重视程度日益增强等，这些发达国家正在寻找更好的补贴手段和积极调控方法，比如调减价格支持补贴，增加直接补贴使用的范围等，来改善对农民的收入保障和促进粮食市场的稳定运行。
二、价格支持
（一）美国的价格支持
政府进行价格支持的主要目标是在不破坏市场机制调节农产品供求的基础性作用的同时维持价格平稳，通过间接干预调控市场，缓解由于农产品过剩所导致的经济和社会的动荡。具体包括：（1）以“平价率”作为支持的标准；（2）实施作为最低保护价的农产品抵押贷款；（3）目标价格制；（4）无追索贷款；（5）储存或缓冲库存；（6）生产和销售限额；（7）扩大需求和粮食援助计划；（8）投入物和劳务补贴；（9）食品券计划。
政府进行价格支持的主要手段是数量管理与财政补贴相结合。政府对主要农产品如小麦、玉米、棉花等都确定了目标价格，如果当年生产的农产品市场价格低于目标价格，政府则向农民补贴二者的差额。类似的补贴方式还有无追索贷款。1990年农业法规定，小麦、饲料谷物的基本贷款率为最近5年市场平均价格的85%，稻米和棉花的基本贷款率为平均价的75%～85%。如果当年的市场价格低于贷款率，政府必须按贷款率收购农产品，从而农民不必还贷。但政府的补贴是有条件的，凡是享受直接补贴的农民必须参加政府的休耕计划和水土保持计划：要有7.5%的耕地休耕；另有15%的耕地不予补贴。
需要值得一提的是，1996年农业法从根本上推翻了60多年来逐步形成的农产品价格支持政策，规定要在7年内完全取消政府对农场主提供的收入和价格补贴，使之完全面向世界市场。新法律也取消了对农作物耕种面积的限制，农场主可以根据世界市场对美国产品需求决定自己种植的品种和种植面积。新法律保留了基本的无追索贷款，但方法上有所修正。为了使美国的农业平稳地过渡到新法律规定的目标，该法律规定，在7年过渡期内，设立“生产灵活合同补贴”以替代价格支持补贴。
（二）英国和法国的价格支持
英国政府对农产品价格的干预主要依据农产品供求的变化，实施法定价格和保证价格。供求平衡时实行自由价格，供不应求时实行法定价格，供过于求时实行保证价格。自由价格完全由市场来决定；法定价格由政府与农民协商而定；保证价格不影响农产品自由贸易，市场上的价格仍然由自由贸易状况所决定，因此，保证价格实质上是政府干预下的自由价格。英国的主要农产品实行保证价格，其中有一部分是欧盟范围内规定的谷物、牛肉价格，另一部分是英国自己规定的羊肉、酒、橄榄油价格。蔬菜、水果等实行自由价格。猪肉等则实行完全的自由价格，政府不加任何干预。英国主要是通过提高农产品进口关税、对进出口农产品提供补贴以及对若干农畜产品给予价格保证等办法，来保护和发展本国的农业。
法国政府在二战后初期就对大部分农产品价格实行严格管理，具体做法有四个方面。一是建立农产品市场管理组织。根据不同种类的农产品，分别设立一个由政府官员、生产者、中间商和消费者的代表组成的农产品市场管理委员会。二是制定农产品价格。农产品市场管理委员会在每个农业年度开始之际，根据市场供需情况制定一组价格。主要有三种价格：（1）目标价格。这是农业生产者在国内或欧盟内农产品短缺地区渴望得到的最高价格，也称指导价格，一般是在农产品上市之前规定的。根据具体情况，各年度间的目标价格可以有变化，也可以维持数年不变。在一个农业年度内，目标价格一般高于市场价格，是农产品价格变动的上限，市场价格应低于它，而不能高于它。如果市场价格高于目标价格，政府就要在市场上抛售商品，加以平抑。（2）干预价格（收购价格）。这是农业生产者保证可以看到的最低价格。干预价格一般比目标价格低10%～15%左右，是一种保证价格，目的是要维持市场价格不致跌到这个限度以下，以保护生产者的最低利益。（3）门槛价格（闸门价格）。这是外来农产品到达口岸的最低进口价格，大约相当于目标价格减去外来农产品从口岸到国内或欧盟内农产品最短缺地区的运输费用的差额，一般在目标价格与干预价格之间。三是干预农产品市场。当农产品市场价格低于干预价格时，政府按干预价格收购全部过剩农产品，或对生产者主动储存、撤离市场等给予补贴，或通过变动进出口关税及补贴调节进出口，使市场价格维持在干预价格之上。当农产品市场价格高于目标价格时，政府按目标价格大量抛售其储存的农产品，或通过变动进出口关税及补贴调节进出口，使市场价格维持在目标价格之下。四是建立农产品干预基金。
（三）日本的价格支持
日本政府对农产品价格管理的主要做法是保持农产品价格稳定。日本政府对农产品价格管理比较严格，价格形式有统一价格、稳定价格（安定价格或稳定幅度价格）、最低保护价格和稳定价格基金等。实行统一价格的主要是大米，由政府统一规定大米的收购价格和销售价格。牛肉、猪肉等实行“稳定带价格”，即价格虽然由市场决定，但政府要根据市场供求，确定一个价格上下浮动的幅度。对糖料、砂糖、麦类、土豆等则实行最低保护价格。对加工乳制品的鲜奶、大豆、油菜籽等实行基准价格。当市场价格低于基准价格时，政府付给农民补贴。对蔬菜、加工用水果、肉用仔牛、鸡蛋等价格变化大的商品实行稳定基金制度。当市场价格低于基准价格时，差额部分由生产者与政府共同出资的“稳定基金”补齐。
（作者：农村经济研究部秦中春 张云华；财政部科教司丁学东；财政部农业司张岩松 魏维 周艳伟 王瑶来）
