(一)按照市场化改革取向，构建我国粮食流通体制和运行机制，并使市场化体制和运行机制的框架稳定下来，但有关具体政策措施可以根据形势发展变化及时调整和完善
美国从19世纪30年代起，由于农业生产工具改革、新品种引进、劳动生产率不断提高等因素，推动了农产品市场化进程。由于美国粮食生产是常年过剩的，不存在粮食安全问题，因此粮食流通体制和运行机制始终是市场化的，由市场来配置和调节粮食生产、流通资源，只是从保护农民收益和在选举中取得农民支持的政治因素等方面考虑，在不同的时期采取了对农民补贴时而多些、时而少些的政府干预政策。以政府对粮食市场的干预程度为标志，可以将美国粮食流通体制划分为几个阶段：一是19世纪中叶到20世纪初期的自由市场流通阶段；二是20世纪初期到90年代初期政府保护下的市场流通阶段；三是20世纪90年代中期到本世纪初期的自由流通阶段；四是从2002年开始实行的政府保护下市场流通阶段。因此，美国粮食政策的取向是运行机制市场化、促进粮食消费(包括扩大出口)、保护农民收益等三个方面。
我国由于粮食的生产条件、耕作技术、生产体系、需求状况等与美国有很大的差异，长期存在着粮食安全和保护农民利益的问题，因此在过去粮食供不应求的情况下，采取了高度集中的粮食生产和流通管理体制，在20世纪90年代中期粮食供求状况改善后，采取了稳步推进粮食购销市场化的政策，逐步扩大市场调节因素在粮食生产和流通中的作用，与此同时把保护种粮农民利益放在了重要位置。这就决定了我国粮食政策的基本取向应当坚持四个方面：一是运行机制市场化：二是稳定和扩大粮食供给能力：三是保护种粮农民利益；四是改善和加强政府对粮食宏观调控。
与此相适应，我国粮食流通体制改革的基本取向，应当是建立市场化的体制和运行机制，但由于这项改革的艰巨性和复杂性，不可能一蹴而就，当前的重点应当是构建市场化的粮食流通体制和运行机制的基本框架，这个基本的框架应主要包括四个内容：一是建立粮食价格由市场形成的机制；二是建立粮食企业自主经营的机制；三是建立直接补贴种粮农民的机制：四是建立政府对粮食有效调控的机制。这个基本框架建立起来后应当稳定，尤其是价格形成机制和企业经营机制应当固定下来，后两个机制发生作用的方式、方法甚至作用强度都可以在基本框架内，根据实际情况调整、充实和完善。
(二) 高度重视国家粮食安全，把保护粮食综合生产能力作为重要战略国策，除保护耕地外，重点要努力提高单产和保护农民种粮积极性
确保国家粮食安全，必须要有保证社会需要的足够粮食。这大致有三种方式：一是藏粮于土地(粮食综合生产能力)；二是藏粮于仓库(粮食储备)；三是藏粮于银行(储钱买粮)。但这三种方式对于保证粮食安全发挥作用的前提和效果是不相同的。
“藏粮子银行”适合干粮食供给长期稳定充裕的情况，否则，一旦粮食紧缺，有钱也买不到粮食，或者即使能买到粮食，由于价格高，经济上也不合算，加上我国粮食供求是紧张平衡的格局，“藏粮子银行”的方式不可取。
“藏粮于仓库”是通过掌握一定数量的储备粮，在市场粮价波动时，或吞或吐，增加或减少市场上粮食的供给数量，调节市场粮价，维持市场基本稳定。但储备调节是属于在市场调节基础上的事后调节，一方面如果储备粮数量不够，或区域布局不合理，或品种结构不适应，就难以取得理想的调节效果；另一方面，如果储备粮数量过大，不仅成本高，而且由于每年轮换数量大，必定影响市场调节作用的正常发挥。因此，在粮食购销市场化体制框架下，应进一步研究如何结合储备粮轮换，建立动态的储备粮吞吐机制，并确定储备粮数量的合理规模、合理布局、合理结构，以使储备粮对市场的调节发挥灵活有效的作用。
“藏粮于土地”是指在粮食供过于求时要保护粮食综合生产能力，在粮食紧缺时能够迅速将土地用于生产粮食，这是与我国粮食消费“以国内供给为主，以进出口调节为辅”的原则相适应的。
那么，我国粮食综合生产能力当前的现状、今后的发展趋势和保护综合生产能力的政策取向应当怎样呢?1996-1999年，我国粮食年均产量10096．96亿斤，2000-2002年年均产量9145．82亿斤，较之前4年平均产量下降了951．12亿斤，减幅达9．4％。有两个主要原因：一是粮食播种面积下降。1999年全国粮食播种面积约17亿亩，粮食播种面积占农作物总播种面积比重为72．4％，2002年分别下降为15．6亿亩和67．2％，减幅达8．2％和5．2个百分点。二是粮食单产总体水平有所下降。1999年，我国粮食单产约为600斤／亩，2002年降为586．13斤／亩，减幅2．2％。可以说，2000-2002年粮食总产下降，约80％是粮食播种面积调减所致，20％是单产下降所致。
从粮食播种面积调减的因素来看，主要有两个方面：(1)种植结构调整。即近几年来不少地方调减了粮食播种面积，相应增加了经济作物和饲料作物。与1999年相比，2002年全国粮食播种面积减少了近1．4亿亩，蔬菜、油料面积分别增加了0．6亿亩和0．13亿亩，如果加上其他经济作物面积的增加，增减大体相当，农作物总播种面积仅减少0．26亿亩。这种结构调整对粮食综合生产能力影响不是太大，因为在需要粮食时，大部分种植经济作物的土地仍可以用于生产粮食。(2)耕地减少。据有关部门统计，2000-2002年，全国共占用耕地0．673亿亩，其中建设占用耕地0．0785亿亩，生态退耕0．4169亿亩，结构调整中由粮田改为鱼塘和果园0．1553亿亩，因灾毁地0．0223亿亩；同期通过土地复垦和整理等增加耕地0．1816亿亩。增减相抵，净减少耕地0．4914亿亩。耕地减少是影响粮食综合生产能力的“硬伤”，由于耕地净减少，将直接导致粮食生产能力的降低。
从影响粮食单产的因素来看，主要有三个方面：(1)农业投入增加，生产条件改善。1998年以来，中央对水利、生态环境、中低产田改造、大型商品粮生产基地建设、种子工程、节水灌溉等农业基本建设投资增加较多，仅2000-2002年全国新增有效灌溉面积0．1795亿亩。这些措施，有利于提高粮食单产和粮食综合生产能力。(2)在结构调整中，各地主动调减了部分高产但不优质的粮食生产，优质粮食品种比例不断提高。但这一因素对单产影响不大。(3)由于粮食生产比较收益下降，农民对发展粮食生产积极性有所下降，投入减少，田间管理放松，影响了粮食单产。但只要粮食供求关系发生变化，粮食政策对头，把农民种粮积极性保护好、调动起来，粮食单产还可以再提高。
从上述分析可以看出，我国粮食综合生产能力在“九五”的前4年，已经达到了10000亿斤左右的水平，近几年则有所下降。从今后的变化趋势来看，影响我国粮食综合生产能力的关键因素仍然是耕地和单产两个方面。从耕地情况看，由于工业化、城镇化的推进，生态建设退耕、农业结构调整(如挖鱼塘等破坏耕作层的结构调整)和自然灾害的耕地损失等原因，今后我国耕地总量将会持续减少，即使补充耕地，在量上也难以做到占补平衡，在质上也往往是占优补劣，这对我国粮食综合生产能力将会起到不可逆转的削减影响。因此，我们一方面要进一步强调切实保护好耕地和基本农田：另一方面，要在影响粮食综合生产能力的另一个因素即提高单产上下工夫。
影响粮食单产的因素主要有三方面：一是农业科技的进步：二是农业生产要素的投入：三是气候条件。相对于前两者看，气候条件是一定的，因此政策的作用点应主要针对前两个变量因素。
首先，从农业科技进步因素来看。据农业部的有关分析资料，1978-1996年，技术进步在我国粮食增产中的贡献份额为48％，低于发达国家60-80％的水平。农业科技进步，既涉及到淡水等农业资源利用效率、化肥利用率等方面，更主要的是良种、良法的研究和推广运用。良种、良法的研究和推广运用方面，单靠分散、小规模生产的农产显然是难以实现的，应当从以下方面采取措施：(1)加强对转基因等能够较大幅度提高单产的粮食品种的研究和推广应用，并做好高产粮食品种种子的研究和储备。当前，人民普遍关心转基因食品的安全问题，即转基因食品会否产生一些未知毒素?据美国孟山度公司及有关研究机构介绍，转基因作物不仅具有显著的经济效益、社会效益和生态效益，而且美国政府对转基因作物的研制也有非常严格的管理措施，凡是投入田间试验的转基因作物必须接受美国环保局(EPA)、美国农业部(USDA)、美国食品和药物管理局(FDA)等部门的安全评估，评估的重点是作物中转移进入的基因成份是否具有毒性，会否产生过敏症状等。他们认为，只要坚持“预先防范”的原则，是完全可以确保转基因食品的安全的。因此，我国应进一步加强对转基因技术及相关问题的研究，考虑到人们的心理因素，转基因品种可以先以非口粮品种为主。(2)鉴于过去以政府推动为主的农业科技推广体系已经不复存在，迫切需要发展粮食产业化经营，通过“利益共享、风险共担”的利益机制，使龙头企业为粮食生产提供产前、产中和产后服务，加快良种、良法的推广和应用，提高粮食单产和品质。
其次，从农业生产要素的投入因素来看，主要有政府投入和农产投入两个方面。随着国家经济实力的增强，政府不断增加用于发展粮食生产的投入是必然的，加大政府对农业基础设施投入，使过去由农民自己的支出变成为政府替农民支出，既减少了农民的成本投入、增加了农民的收益，又有利于改善粮食生产条件，提高粮食单产水平。
从农产投入因素来看，主要取决于投入与产出的比较，投入产出率高，则农民生产积极性高，投入会增加；否则，生产积极性下降，投入就会减少。粮食生产投入产出率，一方面取决于生产粮食的收益高低，这又在相当程度上取决于粮食价格的高低，以及农民生产的粮食能否卖得出去；另一方面，取决于粮食生产成本的高低，即农民生产粮食投入的物化劳动和活劳动支出的多少。因此，涉及到多个方面，相应的需要采取多种措施，以提高农产增加粮食生产投入的积极性。(1)建立直接补贴种粮农民的机制，在粮食紧缺时与种粮面积挂钩，提高种粮农民收益和生产积极性。直接补贴种粮农民的机制应当是稳定的，但挂钩的方式和补贴的标准可以根据粮食供求状况变化。对种粮面积的核定要张榜公布，接受群众和社会监督，做到公开、公平、公正，并逐步积累历史数据，增强可操作性，降低行政成本。(2)积极发展粮食产业化经营，把种粮农民纳入到产业化经营链条之中，既使种粮农民享受优良种子供应、生产技术指导、市场需求信息、生产资料供应、粮食销售渠道等方面的服务，又使种粮农民能够分享粮食加工、流通环节的增值，有利于种粮农民增收。随着粮食购销市场化推进，应当把促进粮食产业化经营发展摆上议事日常。但需要注意的是，产业化经营中的农户与龙头企业必须是“双方自愿，利益共享，风险共担”，既是一种经济上的联合，又必须具有法律上的强制约束力。(3)积极发展农民经济合作组织，使分散的、小规模农民形成经济上的联合，增强农民进入市场、抵御市场风险的能力，降低进入市场的成本。农民经济合作组织的服务范围可以说是“从田间到餐桌”，对农民提供全方位的产前、产中、产后服务，但也必须坚持“自愿加入，利益共享，风险共担”的原则，形成利益共同体。应当说，产业化经营和农民经济合作组织，是市场经济国家成熟的普遍做法，两者有异曲同工之处，也就必然存在竞争，美国就是这样，竞争的结果是有利于农民，农民可以从中选择服务好、收益高的方式。如果这两种方式发展得好，必将是对我国农村统分结合的双层经营体制的充实、完善和发展，家庭联产承包经营与农业产业化经营的有机结合，必然会促进农民在市场经济条件下找到了一条走上规模化、集约化、专业化生产的道路，对解决“三农”问题的促进作用，将不低于20多年前在农村发生的那场生产关系的重大变革，及其对发展农业生产力发挥的巨大促进作用。(4)在坚持农村土地使用制度不变的前提下，积极发展土地经营权流转，使有限的土地资源向经营能手、种田能手集中，发展规模经营，利于改进技术和条件，降低种田成本，防止部分农民进城打工后出现土地荒芜。对农村土地经营权流转和发展规模经营，应当给予农业税方面的优惠和政策性，商业性贷款上的积极支持。(5)在政府对农业灾害给予救助、救济的同时，应积极探索农业生产自然灾害、市场风险的商业保险方式，增强农业分散化解自然风险和市场风险的能力。粮食产业化经营的发展、农民经济合作组织的形成、农业规模经营的发展，有利于促进商业保险向农业领域的进入和发展。
