改革开放以来，我国粮食生产连续上了几个大的台阶，粮食供需呈现总量平衡、丰年有余的局面。农业结构进行战略性调整，使我国的主要农产品供给成为历史上最丰富的时期。但自1999年后，我国粮食连续减产，2003年回落到20世纪90年代初期的水平。目前粮食库存比较充足，供求是平衡的，但如果减产趋势持续或恢复缓慢，必将危及国家粮食安全。一旦粮食供求形势逆转，不仅影响农业发展和农民增收，还将动摇国民经济基础。因此，要采取更加积极有力的政策措施，努力提高粮食综合生产能力，保障国家粮食安全。
一、影响我国粮食安全的几个因素
从长期看，我国人口增长、耕地面积减少、粮食需求增长的趋势不可逆转。按照我国城乡居民目前的食物结构和发展趋势，预计未来3年，我国粮食的需求量将达到5000亿公斤以上，年均增长65亿公斤，年均增长1.3％。
我国粮食供给面临的形势是严峻的，表现在：（1）耕地锐减。由1996年的19.51亿亩降至2003年的18.51亿亩，7年减少了1亿亩，每年平均减少1428万亩。在减少的1亿亩耕地中，生态退耕占62％，农业结构调整占18％，建设用地占14％，灾害损毁占6％。同时，新增耕地质量差，占用的多是好地、熟地，补充的多是边缘地、劣地、生地，耕地的实际生产能力在下降，东部减少一亩地的产量，西部新开两亩地也补不回来。目前，全国人均耕地仅1.44亩，为世界人均水平的45％。全国已有600多个县的人均耕地面积低于国际公认的人均0.8亩的警戒线，1／3的省区市人均耕地不足1亩。随着工业化和城镇化的快速发展，对耕地的占用还会继续增加。（2）粮食增产的技术支撑能力不强。我国目前缺少像矮化水稻、矮化小麦和杂交水稻、杂交玉米那样的带有革命性的增产品种，缺少增产效果显著的成熟配套技术。农业科研缺乏集中优势兵力进行重大课题攻关的平台，也缺乏有效配置各种科技资源的协调机制，资源分散、研究重复、形不成合力。农业技术推广体系改革滞后，满足不了农民的科技需求。（3）农业基础设施投入不足，欠账较多。1998年国家实施积极财政政策以来，加大了对农业基础设施建设的投资力度，但结构不够合理，主要用于大江大河治理和生态环境建设。由于历史形成的城乡二元经济结构格局，国民收入分配格局长期不利于农业、农村和农民，农业投资欠账太多，农业基础设施仍然薄弱，粮食生产抗灾能力不强，成灾率上升。
二、我国粮食问题的特征
粮食作为特殊商品，具有5个特征：（1）粮食供给的价格弹性大，粮食需求的价格弹性小。粮食是特殊商品，与一般商品的供求规律不同。一般商品的需求规律是，价格上升，需求下降，价格下降，需求上升。但人们对粮食的消费需求是刚性且基本稳定的，价格再变化，需求都是一个常量。从供给看，价格对粮食产出的影响很大，粮价高了，农民就会多种粮，粮价低，农民就会少种粮，收益是农民种粮的参照系。这种规律决定了粮食既不能多，又不能少，而粮食生产的特点恰恰不是多就是少。（2）粮食生产的周期性和波动性交织，调控难度大。粮食生产既有自然风险，又有市场风险。市场风险就是粮食价格变化带来的粮食生产的波动性，市场价格的不确定性，带来生产的不确定性。自然风险与市场风险交织，加剧了粮食生产的波动性。粮食储备可以调剂丰歉余缺，但储备过多会增加费用，储备过少又不足以抵御风险，是个两难选择。粮食政策是系统工程，生产、流通、储备、补贴等要统筹考虑。（3）粮食问题具有“放大”效应。粮食是必需品，供需稍趋紧张，就可能引发大的波动，带来连锁反应。20世纪80年代末（1987－1988年）和90年代初期（1993－1995年）的两次严重的通货膨胀，都与粮食供给出问题、粮价大幅度上涨有关，二者相互推波助澜，国家不得不进行收缩性的宏观调控。（4）粮食问题具有“羊群”效应。我国有2亿多农户，生产的同构性强。居民消费也有从众心理，买涨不买落。生产也跟风，消费也跟风，一哄而上，一哄而下，要么增幅很大，要么减幅很大，导致粮食调控的难度大、成本高。（5）粮食政策具有“滞后”效应。粮食生产受自然因素影响大，农户经营规模小，调控有滞后性。今年的政策，明年才能见效。因此，处理粮食问题要未雨绸缪，短期政策与长效机制结合。
三、衡量粮食安全的标准
概括说是5个“不低于”：（1）不低于95％的粮食自给率。国际上一般通用的标准是：一国粮食自给率≥90％为可以接受的安全水平；一国粮食自给率≥95％为基本上实现了自给。1996年我国政府发布的《中国的粮食问题》白皮书把我国的粮食自给率确定为95％以上。近些年，国际市场粮食贸易量大体为2300～2400亿公斤，我国的粮食自给率每降低1个百分点，就会挤占2个百分点的世界粮食市场份额。（2）不低于18％的粮食储备率。联合国粮农组织把年末粮食储备和商业库存占年度总消费量（简称库存消费比）的18％定为粮食安全储备水平。（3）粮食人均占有量不低于400公斤。从我国改革开放以来的经验看，人均占有粮食高于400公斤，粮食安全有保障，有时会出现结构性、地区性剩余。在350～400公斤之间，是紧平衡。低于350公斤，会发生粮食危机。我国还把产区人均储粮3个月、销区人均储粮6个月作为衡量各地区粮食安全的一个标准。（4）基本农田面积不低于16亿亩。（5）粮食播种面积不低于16.5亿田。
四、改革开放以来的儿次粮食波动与政策调整
（一）第一次调整（1979－1989年） 党的十一届三中全会后，农村实行家庭承包责任制，国家同时大幅度提高粮食价格，调减粮食收购数量，极大地调动了农民的生产积极性。1979年国家统购粮价格提高20％，超购价提高50％，6种粮食价格（小麦、稻谷、玉米、高粱、大豆、谷子）的平均价格提高了21％，由每50公斤10.64元提高到12.68元。同时，调减粮食收购数量，开放粮食集市贸易市场。由于提高了收购价格，但销售仍维持低价，购销差价由国家财政补贴，1984国家财政补贴额为234亿元，占当年国家财政收入的15.6％。这一政策调整，推动了农业劳动生产率的提高和农业的高速增长，出现了1979－1984年长达6年的农业高速发展，粮食产量由1978年的3048亿公斤，迅速增加到1984年的4073亿公斤，年均增长率为6.7％。1984年，农产品出现了建国以来的第一次“卖难”。这次“卖难”，主要是早籼稻卖难，且集中在南方早籼稻产区，其他农产品，特别是粳稻、经济作物、畜产品的供求关系依然比较紧张。为缓解“卖难”，国家提出了“绝不放松粮食生产，积极发展多种经营”的方针，实行农、林、牧并举，发展乡镇企业。同时，从1985年开始取消实行了30多年的农产品统购统销制度，给予农民更多的经营自主权。政策调整后，1985年的粮食播种面积下降6058万亩，产量下降282亿公斤，这种局面一直持续了5年，粮食供求关系又出现了新的矛盾。1998年，中央专门就增加农副产品特别是粮食的有效供给发出文件，要求各地务必采取措施，夺取明后两年的农业丰收。到1989年，粮食产量才达到4076亿公斤，相当于1984年的水平。这次调整，是市场经济规律作用的结果，用粮食生产的徘徊换来了经济作物和畜牧业的增长，特别是乡镇企业在这一阶段异军突起，成为改革开放后我国经济又一次快速增长的重要推动力。然而，国民经济的这一次增长带来了投资需求和消费需求的双膨胀，导致国家在1989－1990年不得不实行收缩性的宏观调控政策。
（二）第二次调整（1990－1993年） 1990年，我国粮食产量达到4463亿公斤，比1989年增长387亿公斤。为了保护农民利益和粮食安全，国家开始实行粮食的最低保护价和粮食专项储备制度，建立粮食风险基金。由于城市居民的粮食销售价格没有同步调整，国家对国营粮食企业的补贴迅速上升，达到477亿元，占当年财政收入的14.4％。1991年，由于财政不堪重负，国家提高了对城市居民的粮食销售价格，提价幅度达67％，1992年继续提高销售价格，提价幅度为43％。1993年，全国有95％的县开放了粮食销售，粮票失去了作用。为了妥善解决粮食企业财务挂账问题，以1991年粮食年度为限实行新老账划断。新的挂账由上一级财政扣回，老账按“限期清理，分清责任，区别对待，逐年解决”的原则处理。
从供给看，这一阶段的供给结构不适应消费结构，一般性粮食供给偏大，而优质产品供给不足，这又造成前者价格低落，后者价格看好。在这种情况下，国家提出了发展“高产优质高效农业”的方针，鼓励农民按市场需求配置资源。但是，在一些地方特别是南方一些粮食主产区，出现了大幅度压缩粮食面积的情况，这些地区粮食产量连续几年徘徊，使过去的南粮北调成为北粮南调，粮食供给又一次偏紧。这次粮食供给偏紧，又与新一轮的经济增长相遇，加上大量农民工进城成为粮食的消费者，粮食价格又一次上涨，又带动了食品价格的上涨。
（三）第三次调整（1994－1999年） 1994年我国的消费品零售价格指数为21.7％，是建国以来物价上升的最高峰，发生了严重的通货膨胀。当年的粮食产量为4451亿公斤，低于1990年。由于粮食价格上涨是引发通货膨胀的重要因素之一，粮食政策又一次进行调整。中央提出“立足国内解决十几亿人口的吃饭问题，始终是一项关系全局的战略任务，在农业和农村经济发展中，必须把粮食生产放在突出的位置”。同时，针对国际上出现的“谁来养活中国？”“中国粮食威胁论”的论调，中国政府于1996年发表了《中国的粮食问题》白皮书。在粮食购销体制改革方面，采取了一些重大的措施：1994年，中央提出把粮食的政策性经营和商业性经营从业务上、机构上彻底分开。1998年1月，提出在粮食流通体制改革上实行“四分开一完善”，即实行政企分开，储备与经营分开，中央与地方责任分开，新老粮食财务挂账分开，完善粮食价格形成机制的政策。在同年10月党的十五届三中全会的决定中，又提出了“三项政策一项改革”的政策措施，即“按保护价敞开收购农民的余粮，粮食收购企业实行顺价销售，粮食收购资金封闭运行，加快国有粮食企业自身改革，确立自主经营、自负盈亏的新机制”。这些政策的实施，为新的粮食生产高潮的到来打下了一个好的基础，粮食生产较大幅度增长，6年中有3年的产量超过5000亿公斤（1996年、1998年和1999年）。在这一阶段的后几年，又出现了农产品销售不畅、价格下跌、农民收入增长缓慢、国有粮食企业亏损居高不下的问题。
（四）第四次调整（2000－2003年） 针对农产品阶段性供大于求的状况，中央在1999年提出，我国农业进入了一个新的发展阶段， 2000年提出了对农业和农村经济进行战略性调整的要求。按照中央的精神，这次农业结构调整确定一个复合型的目标：一是解决农产品卖难问题；二是在保障农产品供求基本平衡的基础上，要满足市场对农产品优质化和多样化的要求，农产品在国际上要有竞争力；三是解决农民增收缓慢问题；四是转移农村富余劳动力问题；五是解决农业的可持续发展问题；六是推进农村工业化、城镇化问题。中央提出的农业结构调整的思路是正确的，取得了显著的成效。在这一阶段，各种农产品供给充足，出口增加。有1亿左右的农村富余劳动力进城务工，成为农民增收的一个重要来源。退耕还林使一些地区的生态环境得到改善。但是，由于这一时期的粮食价格持续低迷，农民种粮的积极性不高，土地撂荒在各地时有发生；在退耕还林过程中，一些地方不适当地退掉了一些不该退的耕地；一些地方片面理解农业结构调整政策，把减少粮食面积作为农业结构调整的标准，在耕地上挖鱼塘、栽果树，占用良田。更为严重的是，新一轮的经济开发区建设如同脱缰野马，造成了对耕地的严重侵占。上述种种原因，使我国粮食安全问题又一次凸现出来。
（五）第五次调整（2004年以来） 针对粮食安全出现的新情况，从2004年起，中央作出了一系列部署，发展粮食生产。主要有：（1）建立对种粮农民直接补贴的制度。从国家粮食风险基金中拿出100亿元用于粮食主产区农民的直接补贴。其他地区由地方财政对粮食主产县的农民进行直接补贴。（2）在小麦、大豆、玉米主产区实施良种补贴，每亩10元。（3）对农民购买农机具进行补贴。（4）降低或取消农业税，取消农业特产税。（5）对重点粮食品种实行最低收购价制度。（6）稳定农业生产资料价格。（7）实行最严格的耕地保护制度。这些政策出台后，农民种粮的积极性开始恢复，政策效应正在显现。
五、保障粮食安全的对策
（一）切实保护好基本农田 保障粮食安全的核心是保障粮食生产能力，依法划定的基本农田是一条不能逾越的红线。要严格执行基本农田保护的法律法规，坚决制止城镇化、工业化过程中新的圈地运动。改革土地征用办法，区分经营性用地与公益性用地，提高用地补偿标准，防止农民失地失业。强化土地专项资金的征收管理，主要用于复垦土地，确保补充耕地数量。
（二）实施大的粮食增产工程 稳住了粮食主产区的生产能力，就稳住了全国粮食供给的大局。要整合农业投资，集中财力，加大对粮食主产区的投资力度。以改造中低产田、农田水利建设、土地开发整理、完善农业技术服务体系为重点，实施大的粮食增产工程，从“藏粮于库”向“藏粮于地”与“藏粮于库”相结合转变。
（三）努力提高粮食生产的科技水平 针对制约粮食生产的重大技术问题，整合科技资源，集中力量攻关，建立能出大成果的农业科技创新体系。顺应市场经济的发展要求，加快农业技术推广体系改革，在基层站所，把公益性职责与经营性活动分开，国家保住公益性业务，依靠市场搞活经营性业务。
（四）强化粮食宏观调控 完善国家分级粮食储备体系，健全储备运行机制，发挥平抑物价、调控市场功能。在深化粮食流通体制改革中，完善粮食市场准入制度，加强对多元化粮食购销主体的扶持、引导和调控。粮食进出口要服务于国内粮食市场宏观调控，适时适度利用国际粮源，构建灵活有效的粮食进出口调节机制。建立粮食安全监测预警系统，制定粮食风险防范预案。完善粮食行政首长负责制，落实地方政府的粮食安全责任。
（五）建立保障粮食安全的长效机制 解决粮食安全问题，要把短期政策调整与建立长效机制结合起来，统筹安排。粮食生产受自然和市场双重风险约束，产量波动是不可避免的，但如果波幅过大，无疑会加大政策调整的成本。如果国家支持粮食生产的长效机制建立不起来，粮食问题就永远是心腹之患。我国2003年人均GDP已超过1000美元，城镇化水平达到39％，农业劳动力比重下降到50％以下，已经进入工业化中期阶段，正处在工农关系调整的转折时期。在这个阶段，农业应该成为受补助的部门。我们在进行农业政策调整的同时，要从长计议，统筹安排，正确处理经济增长与保护支持农业的关系，正确处理城乡协调发展的关系，正确处理国家与农民利益的关系。经济增长不能走剥夺农民、牺牲农业、忽视农村的路子，实现从农业支持工业向工业促进及反哺农业的转变。要建立起保障粮食流通体制、农村税费体制和农村金融体制改革配套进行，整体推进。加快涉农立法进程，奠定解决“三农”问题和粮食安全的制度基础。
