粮食安全事关国计民生、社会稳定，因而保障粮食安全的成本支出无疑应当列入公共财政的范畴。由于国家财力相对有限，如何在中央和地方、产区和销区、城镇和乡村之间合理配置为保障粮食安全所必须的成本支出，就成为粮食安全框架内一个具有基础性重要意义的现实经济政策问题。省级财政不仅要承担省级粮食风险基金中应由省财政匹配的部分，而且也负有协调省内区域经济之间、粮食产区和销区之间财政经济利益关系的责任。苏南自20世纪70年代后期，在粮食综合生产能力较强的基础上率先发展非农产业，在江苏经济发展中拔得了头筹。但与此同时，耕地非农化越演越烈，从江苏粮食主产区迅即异化为粮食主销区。反之，苏北则由于粮食生产环境的改善，迅即取代苏南成为江苏的商品粮基地。但是一旦温饱问题解决，其所追踪的发展路径也必然是苏南经济发展的轨迹，也即热衷于非农产业的发展，而非尽可能多地增产粮食，这是一个带有规律性的问题。由此反映在粮食生产上，苏北地区现在往往是止步于人均千斤粮，其粮食综合生产潜力还远未充分发挥出来。阻遏苏北粮食生产潜能充分发挥的主要原因是，区域发展位势所决定的财政经济利益分配不公。这就需要运用财政经济杠杆，在粮食产销区之间合理分摊粮食安全成本，调节粮食商品经济收益，以便能够立足江苏来构筑粮食安全的坚固防线。
首先，省财政要通过转移支付调动主产区政府和农民大力发展粮食商品生产的积极性。这既是促进省内区域经济协调发展的客观要求，也是保障江苏粮食安全，进而为全国粮食安全作出积极贡献的题中应有之义，当然也是社会主义市场经济发展中的题中应有之义。
其次，为了充裕转移支付的财政资金，省财政也当运用财政、税收杠杆从粮食主销区征收一个相宜的部分。为此，可通过省人大按合法程序立规定矩，通过从粮食主销区土地转让中按比例提取以及开征粮食消费调节税等多方筹集粮食安全基金，也可考虑对进口粮食加征粮食调节基金，为转移支付提供财力保障。
再次，省政府也要采取与粮食主产区财政经济利益密切挂钩的有力措施，落实主产区大力发展优质商品粮生产，持续、稳定地向粮食主销区供给优质商品粮源的责任制，用以调动粮食主销区政府和广大人民群众保护粮食安全的积极性。
四、粮食安全与国有粮食企业改革
(一)构建现代化国际化粮食购销网络新体系
粮食安全是粮食生产安全、粮食流通安全与消费安全的统一体，是一个复杂的社会系统工程。2003年第四季度开始发生的市场粮价的大幅波动和上扬，就在一定程度上凸现出粮食安全的某种隐忧，同时也暴露出粮食购销网络体系不应有的缺失和紊乱。有鉴于此，当前深化国有粮食企业改革的一个基本目标应当是，构建粮食流通与消费安全屏障和改善政府对粮食市场的宏观调控。改革的当务之急是要充分利用国有粮食企业存量资产，构建粮食购销网络骨干框架；抓紧修补和优化粮食购销网点布局，提升粮食物流科技水平和经营管理水平，整合与规范多元粮食市场主体，营造具有现代化、国际化物流集散功能的粮食购销网络新体系。
(二)积极参与粮食产业化经营
由于粮食产业化经营对于粮食生产增效、农民增收有着特殊重要的作用。诚如镇江市政府领导所言：“粮食安全问题的解决要实现粮食产业化经营，由产业链来屏障粮食安全。国有粮食企业要以粮食产业化经营为特征进行市场化改革。”国有粮食企业不但应当积极参与粮食产业化经营，立足本业，提升和扩张粮食产业链，构筑自身发展的新平台，而且也确有开展粮食产业化经营的有利条件和资源优势。首先，国有粮食购销企业与粮农有着长达数十年之久的业务联系，有利于发挥组织协同与产业协同作用以形成规模聚合效应。其次，粮食产业化经营是国有粮食购销企业本业的自然延伸。这种延伸不仅具有内在的必然性，即自身谋发展的内在推动力，而且也具有客观可能性。国有粮食企业及其改制企业，在改革开放中历经磨练，经营素质普遍有较大改观。只要给他们适当提供某些必要的条件和机会，是完全能够有所作为的。盐城市仅射阳县的千秋粮管所；阜宁县沟坷粮库；建湖县高作粮管所、石桥粮库；盐都区楼王粮管所；东台市台城粮库等六家企业2003年购销粮食就分别多达L5亿公斤，其中稻谷占60％，小麦占40％。这些企业完全可以也应当充任粮食产业化经营的龙头企业。
(三)规划建设现代粮食物流园区
所谓粮食物流园区是立足交通区位优势，以现代粮食物流产业为主导性基础产业，集粮食仓储运输、货运代理、展示交易、整理配送、检验检测、市场信息等现代物流功能、技术于一体，兼容加工制造，实施综合经营，规模较大，运作规范的开放性粮食物流枢纽中心区。
1、规划建设粮食物流园区的合理性
(1)有利于中央与地方粮食物流企业协同创新，节省粮食安全物流成本。长期以来，为了保障粮食安全，中央在江苏沿海、沿江、沿线(铁路、公路干线)交通枢纽建设了一批大型和超大型粮食储备库以及粮食进出口接转站，配置了较为先进的粮食物流机械装备。它们作为区域性乃至全国性粮食物流枢纽地位是自始就确定了的。但问题在于，要将应有的粮食物流枢纽功能做大做强，就离不开地方粮食物流体系的配套运作。如以现有的中央或地方大型或超大型粮食储备库为基点，规划组建粮食物流园区，并通过招商引资，形成以经济为纽带，合理配置粮食物流资源和第三方物流资源，有效发挥协作生产力的粮食物流枢纽中心区。这就为解决物流资源所有者使用率低，而有使用需求者又难以使用的矛盾，提供了一个通过市场机制配置物流资源的空间大舞台，同时也为大幅度降低粮食安全物流成本提供了现实可能性。(2)有利于形成粮食产业化经营的区位优势和新生长点。粮食物流企业可以充分利用粮食物流园区的市场化物流功能优势，努力发挥在粮食产业化经营中的龙头导向作用。因此，粮食物流企业积极参与粮食产业化经营，着力打造粮食物流产业链，进而实施粮食物流产业链扩张工程，大幅度提升粮食物流产业经济效益，无疑是粮食物流企业，特别是国有粮食物流企业应当精心培育的粮食产业化经营新生长点。粮食物流园区恰恰就为粮食物流功能的聚合与扩张，有序延伸粮食物流产业链，全面提升粮食产业化经营提供了无与伦比的区位优势和充满潜力的新生长点。(3)有利于国有粮食物流企业经营机制创新。粮食物流园区通过提升粮食物流功能，创新物流组织形态和物流运作机制，吸纳粮食加工企业或与粮食工业园区互为依托，形成粮食产业化经营大市场，从而有利于在优化储备粮品种结构的基础上，通过市场化运作把库存粮的适时轮换与加工、销售、补库整合为动态储备。对储备粮的轮空范围和轮空期适度引进弹性机制的目的是要在正常情况下，尽可能在粮食安全保障线以内，结合粮食加工、销售、进出口贸易，激活储备粮市场化运行的动力机制，以便在无损于粮食安全的前提下，摒弃新粮储陈的僵化体制，有效降低储备成本，缓解维系粮食安全与财力不足的矛盾。(4)顺应国际粮食贸易的发展趋势。国际粮食贸易中一个值得注意的倾向是国际粮食物流规模日益扩大，5至10万吨级的货轮愈来愈受到粮食物流业界以及供需双方的青睐。因为相对而言，粮食是价小量大的商品，物流费用占粮食商品价格的比重较大，运输费用又要占到粮食物流费用的很大部分。因而在可能条件下，粮船吨位越大，其规模经济效益也就愈加显著。为顺应国际粮食物流市场这一发展趋势，适应于我省规模渐趋扩大的粮食进出口贸易，有必要在连云港、张家港、南通港，率先规划建设拥有5至10万吨吸泊位的粮食专用码头，以及配备有先进的粮食物流技术装备的粮食物流园区。由上述可知，粮食物流园区不仅可以孕育出以粮油、食品、饲料工业为先导的综合性粮食产业化经营，而且有很强的“造市”功能。因此，不仅可以在WTO框架内，适时合宜，方便有效地发展以粮食为主的进出口贸易，积极参与贸易全球化，分享应有的贸易份额和经济收益。而且也可以在国内粮食市场上起到调节产需、平衡供求的主导作用，成为接受政府对粮食市场实施宏观调控，保障粮食安全时的“马前卒”。
2、规划建设粮食物流园区的现实性
(1)具备良好的试点条件。江苏不仅有中央储备粮管理总公司江苏分公司所属大型和超大型粮库，而且在省、市直属粮库中也有相当一部分大型储备库。它们都在沿海、沿江、沿线(铁路、公路干线)占据着交通枢纽的便利位置。特别如位于欧亚大陆桥东桥头堡的连云港，有10万吨级泊位粮食专用码头以及大型粮食进出口接转站。徐州超大型国家粮食储备库位于京沪、陇海两大铁路干线交汇处。张家港、南通港均拥有5万吨级泊位的粮食专用码头。张家港保税区更是全国范围内较早建成和运转的保税区之一。它们都有良好的基础条件，都具有规划建设粮食物流园区的备选资格。(2)恰逢“十一五”全国粮食流通基础设施专项规划的机遇。当前从中央到地方各级有关部门都在忙于制定“十一五”粮食物流基础设施专项规划。这对于粮食物流产业无疑是一次发展的机遇。由于规划是立规定矩、敲定建设范围和标准的决策之举，从而成为投资支持导向的标杆，工程立项建设的依据。因而当务之急是要尽可能为试点建设粮食物流园区而在江苏省乃至全国粮食流通基础设施专项规划中谋得一席之地。
3、规划建设粮食物流园区的几个经济政策问题
(1)中央与江苏的财政经济关系。鉴于现行粮食储备管理体制划分为中央垂直管理和地方分级管理相结合的现状，粮食物流园区的规划建设也当相应划分为以中央为主和以地方为主。也即根据该粮食物流园区所在地已有的主要粮食物流企业及其基础设施的归属和建成后可能辐射区域的远近，主导产业外溢扩散程度的强弱与产业渗透力的大小等实际情况，分别由中央与江苏省在协同规划、资源整合的基础上决定由谁审批，并进行导向性投资于粮食物流基础设施。由中央审批的以中央投资为主，由江苏省审批的，则以江苏投资为主。(2)财政先导与多元投资。实践证明，保障有力的粮食物流网络体系是在粮食流通领域中保护粮食安全的一道重要防线，是政府对粮食市场实施宏观调控的物质载体。因此，粮食物流产业，主要是粮食物流基础设施在相当程度上蕴涵有公共产品属性。由此决定了粮食物流基础设施应以财政先导性投资为主，再通过政策性优惠引导和鼓励多元投资主体积极参与，形成产业组织创新、技术创新、机制创新的产业协同新格局。(3)粮食物流基础设施存量资产优化整合。由于历史的原因所造成的不同物流行业，不同行政隶属关系，不同所有制之间物流基础设施存量资产的行业分割、行政分割与所有制分割，导致物流基础设施存量资产使用率不高的实际状况，使得应有的物流经济效益难以得到较充分的发挥。对此，可以在规划建设粮食物流园区时，用财政经济的办法对物流基础、设施的产权归属予以优化整合，充分发挥物流经济效益和物流产业结构优化的协同聚合效应。(4)规划用地的政策优惠。如前所述，粮食物流园区，主要是粮食物流基础设施在本质上蕴涵有公共产品属性，因而规划用地时应从两个层面上予以政策性优惠。其一是粮食物流基础设施由其公共产品属性所决定，应在土地划拨基础上适当加收土地使用补偿金。其二是对于进入园区的各类企业、科研单位等用地，应比照土地市场化转让办法，适度、适量予以政策性优惠。因为粮食物流园区是宏观调控载体中的粮食物流枢纽中心，对宏观调控的／顷利实施具有关键性重要作用。因而进入粮食物流园区的企事业单位，其进驻本身就在一定程度上关乎园区的兴衰，因而也直接、间接关乎到政府对粮食市场宏观调控目标的实现范围和程度，关乎到粮食安全的大事。(5)粮食物流园区的保税功能。并非所有粮食物流园区都必须具有保税功能，但保税功能确应合理体现于既有保税需求又有相应条件的粮食物流园区。因此，有选择地赋予区位优势突出，物流基础设施和物流技术装备先进，产业优势强劲、外溢扩散功能显著，进出口规模巨大，转口贸易发达的粮食物流园区以相应的保税功能，不仅对粮食物流园区本身的发展具有重要的促进作用，而且对于发展对外经济贸易与合作亦有相应的积极作用。
