一、简单回顾粮改“三个阶段”与粮油信贷政策“三次调整”
(一)粮食市场化改革经历了三个重要阶段，其标志重点体现为三个里程碑式的重要文件。
一是1998年，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》(国发[1998]15号)，其核心为：三项政策、一项改革(敞开收购，)顺价销售，封闭运行，深化粮改)；二是2001年，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》(国发[2001)28号)，其核心是：放开销区，保护产区，省长负责，加强调控；三是2004年，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》(国发[2004)17号)，具核心为：放盯收购市场，直接补贴农民，转换企业机制，维护市场秩序，加强宏观调控。
(二)粮食市场化改革的推进与粮食信贷政策三次大调整。
一是1998—1999年，以执行“三项政策”为目标，实行封闭运行为中心的信贷管理政策。此次信贷政策调整的政策依据是“敞开收购，顺价销售，封闭运行”。贷款投放坚持“收一斤粮，给一斤粮的贷款，卖一斤粮，收回一斤粮的贷款本息”，实施以封闭管理为中心，以防范风险为重点的贷款管理办法。收购资金封闭管理的框架是一个中心(封闭管理中心)、两个体系(改革收购资金账户管理体系和管理监测体系)、三个环节(贷款投放、使用、收回)、四项制度(贷款使用报账制、库存定期核查制、商品出库报账制、贷款收贷收息制)。这一阶段农发行建立并完善了资金封闭管理框架及制度体系，从制度上解决了“不打白条，防止流火”的问题。
二是2000—2003年，实行“区别对待，分类指导”的售货政策。首先，明确“区别对待，分类指导”信贷政策的主要内容。即对不同性质的贷款，实行不同的信贷投放政策；根据不同形式的粮食销售，采取不同的贷款监督回收措施：对不同资信的企业探索不同的信贷管理方式；对不同地区，实行不同地区，实行有区分的区域信贷政策。其次，确立“区别对待，分类指导”的贷款投放政策。即中储粮贷款，保证资命及时足额供给：地储粮贷款，在落实利费、价差亏损补贴情况下，保证资金及时足额供给；保护价粮食贷款，对实行风险基金利费补贴的，实行“收—斤粮，给—斤粮”的贷款；非保护价粮食贷款，实行“以销定贷、以效定贷”；调销贷款，坚持购得进，销得出，有效益；简易建仓贷款，实行项目管理，专款专用，落实补贴，按期偿还。第三，坚持“区别对待，分类指导”的销售管理政策。即坚持正常粮食顺价销售；督促库存老粮销售；加速陈化粮处理；支持退耕还林补助粮的供应管理；支持储备粮的轮换、抛售。
三是2004年开始，以粮食全面市场化为标志，适时调整和完善与市场化改革相适应的信贷管理制度体系。首先，弄清粮食市场化改革涉及农发{亍的重要内容。其主要方面是：贷款种类调整为储备粮贷款、调控粮贷款、商品粮流转贷款、粮食加加工贷款、仓储设施贷款等；企业性质发生了变化，粮食购销企业、改制企业、产业化龙头(加工)企业；企业历史包袱中的老粮、老账的处理；粮食风险基金补贴方式、范围、补贴弥补来源发生了变化；粮食企业政策性挂账将剥离，实施分开管理。其次，粮食市场化改革对粮油信贷工作产生了重大的影响。其主要影响是：粮食市场化需求将不断推进粮食信贷支持功能的扩展；新的政策基础要求建立新的信贷管理制度体系；新的市场体制要求以贷款风险控制为核心；过渡时期农发行把握政策与控制风险任务更加艰巨。第三，适应粮食市场化改革下的粮油信贷管理制度体系的建立。主要包括：一是建立新贷款制度的原则思路。坚持以落实新的信贷政策为前提，以风险控制为核心，全面兼容以往的有效信贷管理制度，将信贷管理原则性与灵活性有机结合。二是建立新的粮油贷款管理制度体系。主要包括三个方面：以落实政策为主要目标的贷款管理办法粮食收购资金贷款管理办法，即储备贷款管理办法、调控贷款管理办法、流转贷款管理办法、加工贷款管理办法、粮食合同收购管理办法、粮食仓储设施贷款管理办法；以风险控制为主要目标的贷款管理办法——贷款风险管理办法，即企业贷款资格认定办法、企业信用等级评定办法、企业授信管理办法、企业担保管理办法、粮油库存信贷监管办法、新老贷款分开管理办法、退耕还林挂账贷款管理办法、贷款质量分类管理办法、以资抵债管理办法、呆账与认定核销管理办去；以规范贷款操作为主要目的贷款管理办法——粮油贷款管理操作规程，即储备粮油贷款管理操作规程、商品粮油贷款管理操作规程、粮油加工贷款管理操作规程、仓储设施贷款管理操作规程。
二、粮改政策深化与信贷政策调整对比分析
(一)粮改以来，不同政策基础上的信贷政策体系分析
(二)粮改政策与信贷政策的矛盾统一问题
(1)粮食市场化改革与现行粮食信贷政策的局限性。一是省长负责制下粮食市场化改革分散决策与收购资金集中统一管理的矛盾，使信贷政策区分、把握、落实的复杂性和难度增加。表现为：同一品种粮食在不同地区实行不同的保护或退出政策；同一粮食品种在不同地区实行不同的购销政策；贷款的政策性和市场性相互交织，粮食信贷政策在落实国家收购政策和防范风险上面临两难选择。二是信贷政策与财政支持政策的矛盾。表现为：各种财政补贴难以及时、足额到位，政策性信贷资金的良性循环被挂账机制所阻隔。三是现行粮食信贷政策资金投向歧视与市场公平竞争的世贸规则矛盾显现。表现为：贷款对象一度时期局限于国有粮食购销企业，使改制后的企业股份化、民营化等其他粮食经营企业难以取得贷款，难以体现公平国民待遇和市场竞争；贷款条件差异，投向歧视，加大银行间的不公平竞争；支持保护价收购，扭曲粮食价格形成机制，为国外低价优质粮食进入中国市场提供了市场空间。四是粮食信贷政策支持功能与粮食、农业产业化发展趋势不相适应的矛盾。表现为：粮食、农业生产发展各个环节链条密不可分，而农发行贷款主要投向于其中一个环节(流通环节)；农发行信贷难以有效支持粮食购销企业与其他企业(如加工企业)之间通过兼并、重组等改制后进行粮食产、购、销一体化经营，极大地限制了农业政策性金融作用的发挥。五是支持粮食企业改革搞活与历史包袱沉重的矛盾。表现为：粮食企业的政策性成本、经营化成本和违规成本的历史沉淀包袱沉重；粮食市场化改革成本转移集中反映在农发行贷款质量上，使粮食贷款风险增大(如带粮分流，挤占挪用；破产、改制；逃废银行债务)。
(2)新的信贷政策制度在实践中的难点。一是贷款原则上的难点：要求农发行既要选择优质客户，又要不与商业银行竞争，与市场经济竞争和银企双向选择矛盾；二是贷款对象上的难点：改制后的多种所有制粮食经营企业贷款投向与投量难以把握；三是贷款条件上的难点：商品粮油贷款要求企业要有一定量的自有资金或风险保证金等与企业实际情况的矛盾，使贷款投放难以把握；四是贷款价格上的难点：国家确定粮食最低保护性收购价格与市场全面放开的矛盾，价格风险向银行信贷转移；五是规范操作上的难点：贷款期限管理与库存监管、台账登记和规范化管理存在矛盾；六是风险控制上的难点：粮食企业改革无存本，挤占挪用时有发生，给信贷风险防范带来了难度。
三、实施新的信贷政策制度的对策措施
(一)提高对“把支持粮食流通作为现阶段农发行的第一要务”的认识。
首先，提高对农发行履行基本职能的认识。在相当长的时期内，做好收购资金供应和管理，仍是党和国家赋予农发行的基本职能和任务。履行好农发行的基本职能是农发行改革和发展的基础和前提。二是提高对粮食贷款政策性的认识。农发行的政策性是农业政策性金融性质所决定的，农发行的政策性主要体现在不以利润最大化为目标，而始终以执行国家政策为前提。有效服务“三农”，保护农民利益，维护社会稳定，促进粮改顺利进行，是农发行政策性性质决定的。三是提高对粮食信贷业务可持续发展的认识。粮食信贷业务要求有效支持农业产业化链条向两头延伸，通过信贷杠杆促进农业产业结构调整和农产品加工增值(促进农业产业结构和农产品结构调整—定单农业、合同收购←信贷支持→农产品加工增值一农民生产收益和企业利润增加)。
(二)明确工作任务，落实对策措施。
1．工作任务总体要求是：执行政策，履行职责；落实制度，控制风险；规范管理，创新服务。具体而言：一是准确把握政策，认真履行职责，推进粮改顺利进行；二是强化风险控制，落实防范措施，建立健全新的管理办法和制度体系；三是创新信贷服务，完善服务与监管功能，有效实施优质客户战略；四是坚持以人为本，从严内部管理，不断加强信贷规范管理。
2．主要对策措施。首先准确把握贷款对象，确保贷款投向准确。农发行粮食贷款的对象，要在继续支持国有及国有控股粮食购销企业充分发挥主渠道作用的基础上，重点把握好“两个突破”，一是支持国有粮食购销企业改制后，妥善落实了原企业债务并继续从事粮食经营的各种所有制企业，突破所有制限制；二是支持大型粮食产业化龙头企业，突破粮食流通企业的客户限制。其次，准确把握粮油信贷政策，对不同性质的贷款实施分类管理信贷策略。一是对储备贷款，按照“三性一管”原则，即政策性、计划性、集中统一性和封闭管理原则，坚持政策、计划、补贴“三落实”到位；二是对调控贷款，按照“谁出政策，谁拿补贴，谁承担贷款风险”，坚持“一个标准”，以落实利费、价差亏损补贴为前提，实施购贷销还，全程监控，封闭管理；三是对流转贷款，按照“控制风险，择优扶持，全程监控，按期收回”的原则，坚持“两个上限”，即坚持价格风险预警和市场价格最大承受能力“两个上限”，坚持贷款投放的“四个条件”，即一定比例的自有资金，一定比例的风险保证金，落实抵押担保和购进销出有效益“四个条件”，在贷款投向投量方面：坚持“两条底限”的农业政策性金融的政策性职能和经济管理职能相统一的原则，保证不出现大面积卖粮难和大的信贷风险“两条底线”；四是对加工贷款，按照“政策导向，严格准人；控制风险，择优扶持；全程监控，按期收回”原则，实行“双线控制，检查报告，按期收回”；五是对粮食合同收购贷款，坚持“依法履约，合同收购，控制风险，按期收回”确保“两个效益”，即贷款投放有利于促进农业产业结构和农产品结构的调整，满足社会需求(社会效益)，有利于促进农民生产效益和购销企业利润的提高(经济效益)；六是粮食仓储设施贷款，坚持“执行政策，控制风险，项目管理，按期收回”，贷款投放方面坚持“两个有利”，即仓储设施与市场建设贷款的投放，有利于促进粮食购销市场整体功能的发挥，有利于粮食购销市场宏观调控作用的发挥。再次，准确把握贷款风险性质，对不同性质的贷款风险，实施分类信贷风险控制措施。一是实施“三参与一推进’’措施，有效防范企业改制风险；二是实施“分开管理”措施，有效控制贷款存量和增量贷款风险；三是实施“退耕还林贷款挂账管理”措施，有效防范和规避政策风险；四是实施“一清二查三落实”措施，有效防范和清收挤占挪用资金。第四，从严规范内部管理，全面提高粮油信贷规范化管理水平。一是强化规范管理与信贷基础考核，不断提高信贷基础管理水平；二是加强经营管理与目标考核，不断提高银行经营管理水平和经营效益。第五，正确把握粮油收购与资金供应管理的政策和策略。一是以高度的政治觉悟，认真思考和正确判断做好粮食收购工作的极端重要性，确保农民增产增收，确保国家粮食宏观调控体系和粮食安全，确保农发行职能的充分发挥和履行。二是以敏锐的眼光和思路，认真观察和正确分析粮油收购的背景与形势。三是以严肃认真的工作纪律和作风纪律，认真贯彻落实粮食收购的各项信贷政策措施，做好粮食收购资金供应与管理工作。一要把握关键、核心-与目标，收购价格是关键，控制风险是核心，提高效益是目标；二要正确判断粮油收购中的新情况和新特点；三要既算政治账，又算经济账，坚持政治与经济相统一，履行好农业政策性金融的政策职能与经济效益管理职能；四要把握信贷政策，坚持“一个标准，两个上限，两条底线”的信贷策略，切实做好收购资金供应管理；五要坚持以风险管理为核心，将收购资金供应与防范挤占挪用相统一，有效控制信贷风险。
