－－粮食主产区农民增收渠道仍显狭窄
中央政策研究室副主任郑新立说，尽管粮食主产区农民增收形势较好，但目前粮食主产区农民的增收渠道仍然较窄，促进农民增收的长效机制尚未形成，制约粮食主产区农民增收的因素较多。
即使在当前的粮价水平下，种粮的比较效益仍旧很低。湖北省的测算结果显示，种一季稻的减税纯收益仅为种植水果、蔬菜的１０％－２０％，是种植茶叶、水产的５％－１０％。同时，因很多粮食主产省（区）人多地少，大多数农民人均种粮面积仅１亩左右，靠种粮增收很难。尤应值得重视的是，粮食价格上涨带来的大部分收益被粮食收购商等中间环节截留，农民得到的实惠有限。
与此同时，农民获得非农产业收入的难度却大为增加。安徽省１９８８年平均每千人拥有乡镇企业２２．８个，２００３年已降至１２．７个。黑龙江省工业总产值中乡镇企业所占的比重只有１３．８％，远低于全国４７．８％的平均水平。粮食主产区乡镇企业吸纳农村劳动力的数量也呈减少态势。
－－困扰粮食主产区的两大难题亟待破解
资金匮乏、农业基础设施薄弱是也困扰粮食主产区的两大难题，严重制约粮食主产区的粮食增产和农民增收。
在全国粮食主产省（区）农业生产座谈会上，一些省区的代表介绍说，实行家庭承包制以来，国家农田基本设施建设投入一直严重不足，农业基础设施严重落后、老化和损坏。
水利部副部长鄂竟平介绍说，全国农村灌排基础设施也十分薄弱，已建的灌排工程普遍存在标准低、老化失修严重、效益衰减等问题。全国灌溉面积中有１／３是中低产田。全国４０２处大型灌区，骨干建筑物损坏率近４０％，有效灌溉面积与设计灌溉面积相差５０００万亩。全国灌溉水平均利用率只有０．４３。与此同时，国家近４年来对灌区改造的投资却逐年减少，与实际需求差距很大，节水灌溉面积发展缓慢，与水资源面临的严峻形势很不适应。农田灌排设施基础差，抗御自然灾害能力弱，是我国农业发展和粮食生产的最大制约因素。
资金匮乏也严重困扰着粮食主产区。安徽省的一位负责人介绍说，安徽省“十五”期间农田水利建设每年至少需投入４５亿元，而各级财政能投入的资金仅有５亿元，能成功开展“一事一议”的农村不足１０％，农田基本建设基本上陷入停滞状态。按最低标准测算，建一亩标准化农田需投入５００元，湖北省约有３０００万亩耕地需要治理，需资金１５０亿元，加上机泵站修建和塘堰改造，总资金需求量达２００多亿元，但今年湖北省竭尽全力才筹集了５亿元。由于投入不足，农业生态环境恶化，成灾受灾面积扩大。
据中央政策研究室农村研究局的调查，近年来各国有商业银行不仅未加大对农业、农村发展的资金投放力度，反而通过储蓄将农村的资金大量抽向城市，尤其是邮政储蓄在农村只存不贷，每年至少将１０００亿元农村资金“农转非”。目前在银行和信用社的贷款总额中，农业贷款和乡镇企业贷款仅分别占５．１％和５．８％，２００３年全国农业贷款投放规模仅相当于城市个人住房贷款的一半左右，融资难已成为严重制约农村社会经济发展的瓶颈。如安徽省农民每年所需贷款超过２００亿元，而２００３年全省农村信用社发放的小额信贷余额仅有７１．３亿元，严重阻碍了安徽省农村社会经济的发展。
－－补贴政策尚需完善
中央政策研究室副主任郑新立介绍说，今年中央１号文件下达后，各粮食主产区很快制定了实施意见，并积极贯彻落实农业税减免和粮食直补政策等政策，使种粮农民得到了实惠。但从中央政策研究室调查了解的情况看，有关补贴政策尚需进一步完善：
一是粮食直补方式有待改进。目前大部分省区选择了按计税面积对所有农民进行补贴，种粮比较效益差的情况改观不大，尤其是实行“收补两条线”后很多欠税户拿到了补贴，而很多种粮大户因耕种的多是机动地却拿不到补贴，背离了政策初衷，种粮农民意见较大。
二是粮食直补的操作成本太高。据江苏省对一个县进行的典型调查，该县粮食播种面积为１００万亩，直补工作动用了１５０人，耗时两个月，除掉各种会议和下乡的劳力、工资及其它费用，共花费１００多万元，这大大加重了县乡政府的财政负担。
三是招投标制度亟待推行。因招投标制度不完善，国家公布良种补贴和农机补贴政策之后，一些种子和农机企业趁机大幅提价。在江苏省，去年一台插秧机的售价仅７０００多元，现在已涨到１５０００多元，良种价格也上涨了３０％左右，补贴金额还不够涨价的零头。
四是最低收购价政策需要进一步完善。目前早籼稻收购价多为每百斤７０元以上，随着早稻大量上市，粮价极有可能跌破最低收购价，届时将面临由谁按最低收购价收购、资金来源、收购亏损补贴等一系列问题，而且现在国有粮食部门的改制刚刚开始，如指定其收购，很可能会走回保护价政策的老路。
不容忽视的是，在完善补贴政策，调动种粮农民积极性的同时，还需调动粮食主产区基层干部抓粮食生产的积极性。在全国粮食主产省（区）农业生产座谈会上，不少省区负责人介绍说，越是粮食主产县区财政收入越少，粮食主产区县乡干部缺乏抓粮食生产的积极性。据调查，湖南省１２２个县市区２００３年财政总收入平均只有１．２亿元，８８个县市中财政收入在１亿元以下的４４个，５０００万元以下的１５个，大部分县基本上是“吃饭财政”，只能养人，没有多少财力支持农业，支农的项目配套资金难以落实到位。
与此形成反差的是，县乡机构改革和职能转变严重滞后，财政开支无法得到有效压缩。如湖北省某县一个乡财政所最多的有１６４个工作人员，一般的乡镇内设机构多达４０余个，有２００多名国家干部，由于收入减少开支增加，乡村两级负债严重。吉林省２００２年末全省乡、村债务总额分别达３２亿元和５５亿元，平均每个乡镇负债４００万元，每个村负债５０万元；黑龙江省县级地方财政收入平均为７０４８万元，比全国平均水平低９９５１万元，７５％的县靠省财政转移支付过日子。
－－粮食主产区农民增收需多方倾斜
为解决粮食主产区农民增收面临的资源、产业和市场等制约因素，中央政策研究室及粮食主产区的有关负责人建议，国家应从政策和资金投入等方面给粮食主产区更多倾斜：
一、进一步完善“三补一减”政策，缩短取消粮食主产省区农业税的进程，完善各种补贴政策的操作机制，建立统一的补贴发放和管理机构，改进补贴发放办法，归并各种补贴并减少补贴发放的环节和手续，允许补贴与农业税抵扣，降低补贴发放的操作成本，逐步增加对主产区的补贴和政策扶持力度。
二、加快建立粮食主销区从经济上支持主产区发展粮食生产的长效机制，在主产区和主销区之间建立长期稳定的产销协作关系，实现主产区和主销区在粮源和市场上的有效互补，从根本上解决国家的粮食安全问题。
三、进一步加大对粮食主产区的投入力度。国家的农业投资和信贷资金应进一步向主产区倾斜，加大对主产区农田水利工程等基础设施建设的投入，重点解决主产区农业基础设施欠账过多的问题，为主产区提高粮食综合生产能力提供保障，降低农民从事粮食生产的自然风险。
四、切实落实粮食最低收购价政策，及早安排好按最低收购价收购粮食的资金和收购方式，以保证及时收购农民手中的余粮，避免出现新的“卖粮难”和“谷贱伤农”。建议国家将最低收购价政策调整为补贴保底价政策，即国家制定和发布保底价（即最低价）引导粮食生产，粮食购销放开，收购和销售价格随行就市。当市场价低于保底价时，由国家向售粮农民直接补贴价差；当市场价等于或高于保底价时，不予补贴，如此可确保农民直接得到实惠，避免旧粮食流通体制的回归。
五是粮食主产区的划分方法亟待完善。建议以县为单位划分粮食主产区，提高国家扶持粮食生产政策的瞄准度和效果，主产省区内一些粮食生产能力并不高的县应予剔出，主产省区外一些粮食生产和调出能力都很高的县应划为主产区，享受同等优惠政策。
粮食主产省区的代表和国家有关部门的负责人建议，着眼于粮食生产能力和抗灾能力建设，在切实加强土地管理和耕地保护等方面工作的同时，国家应进一步加大农业基础设施投入，加大田间设施建设，加大对农田水利、旱作节水农业支持力度，改善农业生产条件，提高综合生产能力，打牢粮食持续增产的基础。
同时，中央政策研究室副主任郑新立认为，国家的农业投资和信贷资金应进一步向主产省区倾斜。加大对主产省区农田水利工程等基础设施建设的投入，重点解决主产省区农业基础设施欠账过多的问题，为主产省区提高粮食综合生产能力提供支撑和保障。
从目前情况看，粮食主销区已丧失的粮食生产比较优势很难再恢复，粮食主产区在粮食生产和供给方面的地位会越来越重要，国家增产粮食的战略和政策重点在主产区。郑新立认为，国家粮食安全的成本应由中央政府、销区和产区共同承担，不应主要由主产区承担。要研究建立主销区从经济利益上支持主产区发展粮食生产的长效机制，可将主销区新收取的土地出让金全额上交中央财政，由中央财政再主要分配给粮食主产区，重点用于改善主产区粮食生产基础设施条件，提高主产区供给粮食的能力。同时由中央出面协调主销区到主产区建立商品粮生产基地，基地建设投入由国家向主销区征集，再返还到主产区。主销区也可采取直接投资、粮权购买等方式，在主产区建立粮食生产基地。
