按照《农业协定》的规则，并不是所有的农业补贴都受WTO的限制。各成员还可利用WTO《农业协定》提供的“绿箱政策”和“黄箱政策”例外规定(如“微量允许”补贴等)，加大对农业的支持力度，确保在激烈的国际竞争中保持本国农业的稳定发展。尽管发达国家之间在农业上的争吵愈显激烈，但对农业补贴最高的也是这些发达国家，其中美国、欧洲及日本对本国农业的补贴占世界总额的80%左右。2001年，美国农民来自政府的补贴就达到250亿美元。尤为突出的是，美国总统布什于2002年签署了总值达1900亿美元的新《农业法案》，从而使未来美国农作物和奶制品补贴将比目前增加67%。
我国承诺取消农产品的出口补贴，包括价格补贴，实物补贴，以及发展中国家可以享有的对出口产品加工、仓储、运输的补贴。近两年我国在玉米、大米、小麦出口上都有一定的政府补贴，2000年补贴为15.6亿元人民币(折合1.88亿美元)，其中玉米每吨补378元，大米每吨补220元，小麦每吨补300元左右，若取消这项补贴，玉米、小麦将很难再出口，大米的出口优势也会下降。在“黄箱”政策方面，我国承诺把(农业协议)6.2款的投资补贴和投人品补贴计算到6.4款的“微量允许”中，确定我国特定产品和非特定产品都只享有农产晶总产值8.5%的免于削减空间。这样将使我国农产品处于不平等的竞争地位，一些有优势的出口产品竞争力下降。要规避这些不利因素，就必须调整农业补贴政策的取向。
入世后如何对待《补贴与反补贴措施协议》，目前有两种观点，一是“规避论”，即钻农业协议的政策空子，在“巧”和“隐”做文章，以此规避外国对我国农产品出口提起的反调查和反倾销。一是规范或转移论，即重新审视我国一贯之几十年的农业补贴政策，按照农业协议进行清算，充分利用“绿箱”政策。这二者都只考虑国际规则和产业政策，而忽视了政策理念、经济发展水平、市场主体和经济信息。
1．从政策理念来说对农业补贴问题要有一个辨证的认识。农业协议旨在规范和约束各成员国政府的行为，减少政府对国际贸易的干预程度，反对政府参与竞争过程，从自由贸易和公平竞争来看，政府给予农产品的补贴应该越少越好。然而现阶段全面限制各国政府的农业补贴行为是不可能的，各国政府依然不同程度地运用补贴政策扶持农业。况且制定反补贴规则的目的并不是不合理地限制政府实施补贴的权利，而是不鼓励或禁止政府使用那些对其他成员的贸易造成不利影响的补贴。因此在出口补贴受禁止的情况下，如果政府准备继续运用补贴政策促进农产品的出口，就应当将补贴对象从产品转向生产要素。因为按照《补贴与反补贴措施协议》的规定，各国政府给予和维持的生产性补贴大多数都是可诉补贴，可诉补贴允许在一定范围内和一定程度上实施，但若踺成员国造成较大影响，也会引起纠纷。从长远看，我国农业补贴的方向也是要以补贴要素为主。譬如加大农村公共产品供给，提高其质量和使用效率，提高农业经营者素质，促进农业结构调整和升级等。
2．从我国宏观经济发展水平来看政府补贴农业生产要素和改善农业生产环境，是符合我国基本国情和宏观经济发展特点的。美国哈佛大学管理学院教授迈克尔·波特在《民族的竞争优势》中提出世界上主要民族经济发展竞争的四个阶段：一是要素推动发展阶段；二是投资驱动发展阶段，表现为大规模投资和市场规模扩大，教育水平大幅提高，信息积累速度加快，技术创新越来越重要；三是创新驱动阶段，在这个阶段社会必须做出调整以提供创新环境；四是财富推动发展阶段。根据我国目前实际情况，我国基本处于要素和投资双轮驱动阶段。
3．从市场主体来看培育不同形式的农民组织也是一种合理的选择。为什么美国政府能够持续不断地向农业提供支持和补贴?具体而言，是美国农民手中的选票，决定美国政府能够持续不断地向农业提供政策支持。毫无疑问，农民是美国农业补贴政策的主要受益者。自新政以来的美国农民属于这种规模小、组织水平高、政治能量大的利益集团。首先，由于人口规模小，政府的农业补贴政策，对每个农民来说，利害重大。例如，2000年美国农业的净收入为464亿美元，其中近半数(229亿美元)来自于联邦政府的直接现金支付。换句话说，两百万农民人均从政府财政支持获得的收入高达11450美元。这些财政补贴大部分最终来自于联邦税收，美国的纳税人总数在2亿人以上。人均农业补贴负担在100美元左右。两者与农业政策的利害关联，自然不可同日而语。美国农民的组织水平之高、之广，政治影响力之大，一直为美国政治经济学者所公认。政治学家杜鲁门于20世纪50年代指出，“显然，一个像全美农业协会—样覆盖众多农业州的团体，能比城市利益集团更容易地影响国会的决策。”这一情况，至今未有本质的变化。有鉴于此，我国发展形式多样的农民组织实是有利无患：一是可以通过农民组织推进农业产业化经营，减少从事农业内部生产的人员，加快农民向非农产业转移的进程；二是可以提高农民之间的合作能力和谈判能力，有效地化解自然风险和市场风险的压力。
4．从农业经济信息来看有必要建立健全农村信息网络体系。一方面，由于我国农村地域广阔，通讯设施陈旧，改造或重建成本高昂；另一方面，农户家庭经营规模小，对科技信息的需求热情不高，这样农村陷于缺乏经济信息供求市场的局面，造成农户与市场存在严重的信息不对称现象.事实上随着经济全球化和国内外市场一体化进程的加快，信息在经济发展中的重要性与日俱增，如果农户不能及时把握农业科技、资金、生产资料等流动的信息，将失去市场竞争的资格。同时，“囚徒困境”博弈模型充分地说明了博弈双方在拥有“完全信息”的情况下，选择非合作博弈行为而对博弈双方的最终福利所产生的不利影响。它所影射出的政策含义是：合作优于不合作。我们知道，农户是处于信息不足的地位，要使他们与市场对手掌握同样多的“完全信息”，必须要政府建立健全农村信息网络体系，帮助农户最大限度的获得所需的各种经济信息资源，实现信息对等条件下的合作博弈。
四、中国农业补贴政策的选择
1．农业补贴政策要向初级生产要素倾斜，主要向农村基础教育倾斜
向农民提供物美价廉的基础教育是对“三农”最大、最有价值的补贴。一是教育能有效地打破贫穷的循环。现今农村劳动力市场的趋势显示，农民教育水平直接影响收入的多寡。根据国家统计局2000年的资料，一名农民的教育水平每增加一年，其转到非农就业后，平均可为家庭每年增加198元收人。但是目前我国用于教育的开支，只占本地生产总值的2.3%，还不如低收入国家平均的3.3%(世界银行2001)，农村教育的普及与质量严重不足。二是农业和农村劳动力具有资产专用性特征。资产专用性是指某类资产或生产要素只能专用于某一类用途或产品生产。在完全市场竞争假设中，所有生产要素可以在各产业间自由流动。这样通过价格机制合理配置资源，因此具有专用性的资产将阻遏市场机制作用的发挥。由于我国农民具有文化科技素质低、生产技术落后、资金不足的专用性，造成他们在农村产业转换和升级过程中无所适从。因此，这也要求政府主导为农民提供必要的转产转业培训、技术培训和职业就业教育，以提高劳动者素质。近期来看，要推进农村税费改革，保证农村教育工作的正常运转；长期来看，要实施真正意义上的九年义务教育，建立完善的农村人力资本市场，加快开发与利用农村人力资源的衍生工具创新。
2．农业补贴要向农业高新技术推广倾斜
为了增强农产品国际竞争力，政府对具有动态规模经济和技术外溢的农业科技产业实行财政补贴，使其出口产品成本下降并最终成长起来。同时，由于农业知识创新的外部经济，意味着投资者难以获得足够的回报，如果没有补贴，生产者将不会在知识创新上投资。当前我国农业科研机构正在转制，还没有形成符合市场规则的运行机制；农业企业的科研开发能力较弱，农业高新技术含量高要求资金投入高，产品和技术更新快，这些都意味着该领域的风险高。我国保护农业科技成果的知识产权体系尚未建立健全，科研工作者的利益得不到法律保障，积极性未调动起来。因此，政府要采取多种形式扶持农业高科技的创新，如设立农业高新技术产业风险基金；采取贴息的方式引导金融部门或企业投资农业高新技术；建立全球农业高新技术信息网并提供信息咨询服务；以股本投入的方式为农业科技企业提供资本金扶持；加大对龙头企业的直接科研资助，或通过高等院校、科研机构签订协议给予其研究活动以财政资助；在产业政策制定和组织重大项目合作攻关等方面起主导作用。
3．提高农民组织化程度，培育农民成为有市场竞争力的经营主体
面对国外农产品的强劲冲击，分散的农民难以阻挡。只有把农民培育成真正的市场经营主体，才会具备抗击外来农产品的力量，因此政府通过政策来培育农民经纪人、组建各种各样的农民合作经济组织，可以有效地提高农民的组织化程度。这方面的支持不只是资金意义上的硬性补贴，重要的是制度的软性扶持。(1)营造农民合作经济组织良性发展的氛围。各级政府要积极引导和支持农民合作经济组织的建设，充分利用政策的导向作用，推动农民经济组织的健康发展。一是通过报纸、电视等媒体宣传农民合作经济组织的重要性，调动农民组建形式多样的合作经济组织的积极性。二是制定和实施促进农民合作经济组织发展的政策，如在财税、贷款等方面及时提供融资服务。三是加强相关法律法规的教育，增强农民对合作经济组织的了解。(2)完善农民合作经济组织的内部运行机制。一是规范组织。坚持因地制宜、高层次、多样化发展的方针，逐步由小到大，由松散到紧密，形成规范完善的合作组织服务体系。二是规范运作。要坚持以市场为导向，以效益为目标，以利益为纽带的原则，规范农民组织的运作机制，防止坑农骗农现象，保障农民的利益。三是规范章程和内部管理制度。要指导农民合作经济组织民主制定章程，建立理事会和监事会、合作服务制度和收益分配制度。(3)允许创办形式多样的农民合作经济组织。一是鼓励各类“能人”牵头成立专业合作组织；二是依托龙头企业或市场创办中介服务型农民专业合作经济组织；三是推动涉农经济技术部门转变职能创办行业协会或科技服务型农民合作经济组织；四是依托基层供销社创办购销服务型农民合作经济组织。五是倡导农村集体经济组织围绕专业生产创办农民合作组织。
4．加强农业补贴的立法
我国有关农业支持与补贴的规定很少，有规定也是原则性的，更谈不上专门的法律。然而发达国家通过立法，向农业提供了大量的投入、补贴，而我国不仅对农业的投人不足，相反通过“剪刀差”使农业的利益大量流失，削弱了农业的积累能力，农业的发展后劲乏力。因此，要研究如何利用WTO规则，采取相应的法律措施，提高农业的竞争力。一是根据农业贸易新的游戏规则，调整农业立法目标，把实现现代农业、农村经济发展和农民增收联系起来。二是利用WTO规则允许的“绿箱”政策，增加农业投入，并与加强农业基础设施建设、调整农业产业结构、提高科技水平、提高农产品竞争力联系起来。三是合理利用WTO协议，采取法律措施扶持落后地区农业和农村经济发展。具体来说，我国要运用有利的立法空间，抓紧制定相关法律法规体系，例如农业补贴、农业灾害救助、贫困地区援助、农业基础设施保障、农业环境保护以及农民专业合作组织、农产品行业协会和组织建设等方面，应当着手立法。
5．加强农村信息网络体系建设
随着知识经济时代的到来，信息和知识在农村生产劳动中所消耗的比重将取代自然资源和劳动力资源，而成为支持农村经济成长的最重要的战略性资源。在农业生产流通过程中，知识和信息的利用成为农村经济建设的主要特征。信息市场已构成农村市场体系的主要组成部分，然而其公共产品的特性，要求政府责无旁贷的予以财政支持建设。当前农村信息体系的建设，要以强化信息服务为核心，以建设农产品市场监测预警系统为切入点，建立健全应用系统，整合资源，健全制度，完善网络提高农业领域决策管理、生产、经营、科技推广和农产品流通等环节、多层面的信息化水平，增强信息服务整体功能，培育高质量的农村信息队伍。
6．构建与WTO规则相适应的农业补贴政策体系
(1)充分利用WTO“绿箱政策”，加大“绿箱政策”范围内的政策措施的保护力度。
(2)建立农产品缓冲储备体系。政府付给农民一定的储存费用，由农民储存其产品，并对谷物等农产品预先规定“释放价格”和“号令价格”，当农产品价格低于释放价格时，农民不能随便出售，当市场价格高于释放价格而低于号令价格时，政府不再支付储存费用，而当市场价格高于号令价格时，农民就必须在一定时间内出售其农产品，并归还无追索权贷款。按照国际惯例，建立农产品缓冲储备体系，包括商业储备和专项储备。粮食专项储备最低储备率应为国内粮食年消费量的5%—6%，商业储备应达到年消费量的12%。
(3)确立制度化的农业投人体系，强化农业发展基础。一是增加国家财政对农业的支持力度，财政支出重点应放在跨区域性的农业基础设施建设、重大农业科学基础研究和农业科技推广、农用工业以及重要的农业开发项目等；二是发挥政策性金融机构的作用，针对农业生产的特点，对农业生产制定相应的金融扶持政策；三是建立国家农业建设保护基金。
(4)建立农业保险制度，增强农业抵抗风险能力。农业保险是世界大多数国家实施农业保护的一项非常重要的手段和方式。为减轻自然灾害给农民可能造成的风险损失，政府对从事农业保险的机构要提供大规模的保费补贴，从而使农民能以较低保险费普遍参加农业保险。譬如，设立专业性的农业保险公司；中央财政每年按一定比例拨付资金建立国家农业保险基金，对农业保险进行补贴等。
(5)充分利用特殊保障条款，进行农产品贸易控制。我国可根据WTO规定的“特殊保障条款”等保障措施，掌握控制市场开放风险的主动权。关税配额管理制度实际上是WTO允许存在的进口保护的过渡措施，承诺的准人量只是市场准人的机会，而不是最低购买义务。对于关税配额量的执行，WTO并无任何强制性要求，从关税配额管理制度实际执行的情况来看，自1995年以来，大部分成员国只完成关税配额准入量的66%。因此，我国在过渡期间，要用好用活配额管理制度对我国有利的一面。
