一、中国农业补贴政策的演化及评述
从农业补贴政策实施上看，我国农业补贴政策始于20世纪50年代末，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式出现，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。如1979至1980年间财政用于农用塑料薄膜的补贴就达16亿多元，对当时农业的增产增收起到重要作用。1980至1992年间政府主要采取放开农产品价格的政策，让农民在市场交换中受益，财政上的农业补贴相对较少。1992年以后我国对粮棉等农产品实行较大力度的价格和流通干预政策，目标是控制严重的通货膨胀。在通货膨胀问题消除后，粮食价格不断降低，已失去经济学意义上的保护含义，而棉花则于1999年完全放开了价格，更谈不上保护。入世前后农业补贴问题倍受各方关注，如今对农民采取直接补贴等一系列措施正在安徽等几个省试行。
从财政支农情况来看，长期以来，我国农业投入严重不足，资金投入偏重大江大河治理，直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资比例偏小，农业已成为国民经济发展的“软肋”。我国国内支持水平在数量、结构、对象和方式等方面，与许多国家有较大的差距。对农业给予支持保护是世界各国为提高农业国际相对竞争力的通行做法，特别是美国、加拿大和欧盟等发达国家给农业大量的补贴。如2002年5月美国政府颁布了《2002年农业安全与农村投资法案》，计划在今后10年内要增加农业补贴1900亿美元。WTO规则所允许使用的12类“绿箱”措施中，我国只使用了6类，国内政府各部门对农业的投入总量不及美国联邦政府农业预算的五分之一，国内支持总量(不含大江大河治理、生态环境等)仅占农业总产值的3.6%，远远低于WTO多数成员5—20%的水平。而且，我国农业投资不稳，结构不尽合理。从“一五”到“九五”，农业支出占国家财政总支出的比重，最高达17%，最低仅为3.4%，农业基建投资占国家基建总投资的比重最高达18.8%，最低为5.8%。同时，农业投资的结构逐渐向水利和林业倾斜。当前，在中央财政预算内农业基本建设投资中，水利最多，林业和生态建设次之，农业在农林水三大行业中所占份额最小。“九五”期间，中央财政用于农林水的基本建设投资中，用于水利达1049亿元，占63.77%，用于林业达180亿元，占10.94%，用于生态建设为260亿元，占15.81%，用于农业为86.5亿元，仅占5.26%。这与农业在整个国民经济中的地位和作用不相适应。由此造成农业和农村经济发展的深层次、根本性问题仍未得到根本解决，农业靠天吃饭的局面尚未根本改变，农业整体素质和竞争力弱，农民收入增长缓慢且难度不断加大，农业和农村经济发展仍然步履艰难，加入WTO后将面临前所未有的三大考验，即农产品供求关系发生根本性变化的考验、进口农产品冲击的考验和国际经济发展严峻形势的考验。农业发展机遇存在，但是需要条件和时间，而冲击即将到来甚至已经凸现。
从我国财政对农业补贴的特点看，重点不突出，手段不得力，效果不明显。主要表现在：一是补贴范围的普遍性。财政对农业生产流通领域的多环节、多类别的补贴，几乎涉及到农产品生产与流通的全过程。二是以价格补贴为主，贴息贷款为辅。大多数补贴用于降低农用生产资料的价格、支农服务的收费标准以及农产品购销环节的补贴。三是补贴方式的隐蔽性。长期以来，财政对农业补贴方式多采取“暗补”的方式，即财政补贴资金不直接以财政拨人的方式进行，而是通过流通渠道间接地给予补贴。这种方式体现在农业生产中，带有一种补助性质。
从我国农业补贴体制上看，已经不适应WTO的农业规则。一是目前我国财政农业支出实行分块管理，有限的资金不能形成合力。农业基本建设投资主要由国家发改委系统单独管理或发改委与农口主管部门共同管理；农业科研费用主要由财政部和科技部与农口主管部门共同管理；支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、农业综合开发资金由财政部或财政部与农口主管部门共同管理；农产品补贴由财政部或财政部与流通部门共同管理。这种管理模式不能形成有效合理。二是政府农业财政支出结构不合理，财政实际用于粮食流通环节的补贴太高。粮食购销企业的巨额亏损挂帐最终还是政府买单，实际上也是财政用于农业的支出。三是监督机制不健全，造成资金流失。在基层财政仅维持“吃饭?的前提下，难以保证政府的农业补贴能够不被挪用，没有。出种有效的监督机制来防范挤占、挪用、转移、乱花乱用补贴等现象的发生。
根据新制度经济学理论，中国人世前农业补贴政策的演化是由政府主导的强制性制度变迁，政府垄断性供给农业补贴制度，农民的财产所有权和独立人格没有完全确立，政府与农民在补贴及其他福利上的博弈是一次性的，农民处于劣势，也就注定其政策效率的低下。随着经济全球化和中国人世，以及农民社会地位和财产权的稳定，政府与农民将在农业补贴上构成一种多次重复博弈机制，形成一个新的农业补贴政策框架，双方在这个规则下获取各自的行动信息，并决定其合作态度，当特定环境发生改变时，双方可以成功地采取策略加以应对，及时获得竞争优势。因此，有效的农业补贴政策将是政府与农民(或相关企业)共同选择的结果。
二、农业补贴政策的理论依据
1．新国际贸易理论美国经济学保罗·克鲁格曼(PaulKrugman)认为，在不完全竞争市场条件下，产业领域存在着规模经济报酬递增的现象，这个理论有利地挑战了古典贸易理论认为规模经济报酬不变的传统观点。由于市场竞争是不完全的，“租”不可能因竞争而完全消失，在一些产业中资本和劳动有时会获得比其他产业高得多的回报率。如果政府能够识别他们，就有可能采取战略性贸易政策。所谓战略性贸易政策，是指在“不完全竞争”市场中，政府积极地运用补贴或出口鼓励等措施对那些被认为存在规模经济、外部经济或大量“租”的产业予以扶持，扩大本国农产品的国际市场份额，以增加本国经济福利和提高其产品的国际竞争优势。例如中国可以充分利用劳动力廉价的优势，在一定补贴的支持下，大力发展劳动力密集型的农业高新技术产业，即畜牧业、水产业、花卉、蔬菜等，可以获得部分国际竞争优势。
2．经济福利理论美国经济学家詹姆斯·布兰德(JamesBrander)认为生产补贴和出口都能增加国内经济福利。布兰德分析了补贴的两种效应，一种是成本节约，实际上它是由国内财政支付的，是一种转移支付。另一种是战略性效应，由于成本补贴使竞争对手相信国内生产者将扩大生产，因而竞争对手的直接反应是削减产量，使国内生产者得到额外利润，这些利润超过政府的补贴数额，即生产者剩余大于纳税者的损失。这说明出口补贴或生产补贴增加了国内经济福利，而且不论其他国家是否使用战略性补贴政策，本国经济的受益完全是以竞争对手的损失为代价的，因此极易引起其他国家的报复行动，特别是出口补贴和进口替代补贴的滥用，严重扭曲了国际贸易，已经引起国际社会的高度关注，在乌拉圭回合多变贸易谈判中，多数国家要求约束农业补贴政策的应用。但在实践中这种理论的运用屡见不鲜。
3．公共财政理论由于市场在具有外部性的产品供给上存在失灵，它为政府留出了施展才能的空间，而农业产业本身的弱质性和基础地位，决定其需要政府的服务。从经济学角度看，完善的基础设施是私人有效投入和市场机制发挥作用的先行条件：良好的设施能扩展生产收益的边界，从而影响主体的投资行为。农村基础设施、技术培训和农业科研创新在农村经济发展中的重要作用已成共识，然而他们具有正外部性，这些领域存在市场失灵和免费搭车行为，这就要求政府来充当制度供给者、环境营造者和主要投资者的角色。
4．农业的多功能性理论随着生态环境保护和农业可持续发展的需求增长，对农业的认识也发生很大的变化。农业被认为是一种多功能性的产业，突破了传统认识的局限，给予了农业新的地位和作用。农业的多功能性是指农业除了具有商品生产功能外，还有土地占有、环境、粮食安全以及文化等功能。农业的多功能性决定了任何国家都要重视构筑农业产业体系间各个环节的互动，而非传统的单一的农产品商品生产功能。农产品生产、农产品加工、食品销售、质量管理体系、政策支持体系、生产组织体系、市场体系、生态保护体系及其安全体系是构成具有政治和经济功能的农业产业体系的主要方面。
对农业多功能性的认识，正在引导着农业投人或补贴政策的走向。农业投入或补贴政策应该确保农业在保持一些地区的社会和人文平衡，维系农业在国家财富的保持、生态平衡的维护、农作物与家畜品种的保护等方面所起到的重要作用。在农产品形成买方市场后，要大力鼓励土地休耕、土地轮作、农民向非农产业转移、营造农民转移的空间。这些都需要政府投入，这也是政府有所作为的广阔天地。保持和不断提升农产品竞争力的切入点除科技投入以外，主要是对农产品和农民的补贴政策。 （未完待续）
