一场“核查风暴”，正在中国农业发展银行大动干戈地进行。
《财经时报》获悉，中国银监会近期已对各省银监局下发文件，要求对农发行进行全面核查；各省银监局除了全面核查省级农发行，至少还要抽查农发行一家市级和一家县级分支机构的情况。
据了解，这次核查时段为2003年1月至2004年6月30日，核查内容包括各项业务发生额及余额、各项业务每笔贷款、市场准入情况、信贷资产、非信贷资产、表外资产、所有者权益、新增亏损挂账、内控制度等。
“这种全面的业务检查以往很少进行。”一位省银监局的工作人员坦陈。
人们还注意到，本周二(7月27日)，农发行行长何林祥已经悄然去职。原中国农业银行副行长郑晖接任农发行行长。
农发行内部人士多认为，何林祥不再担任行长是由于年龄到期而卸任。但一位接近国家粮食局高层的人士指出，何此时去职，恰与农发行正在展开的一场“核查风暴”在时间上吻合。
“粮食状元”的糊涂账
作为全国的粮食生产“状元”，吉林省尤其受到关照，银监局将对全省、市、县各级农发行逐一全面核查。
吉林多年来人均粮食占有量、商品率、调出量一直居全国首位，商品粮年平均库存量在250亿公斤以上。
今年5月，吉林省粮食局按国家粮食局的要求，刚刚完成对全省所有粮食企业的库存清查工作；同时，国家粮食局会同国家发改委、财政部、质检总局、农发行、中国储备粮管理总公司等对吉林、黑龙江两省粮食库存的抽查工作，也刚完成。
在《财经时报》得到的一份吉林省农发行配合省粮食局对粮食企业粮库摸底的自查文件中，一串串数字尤为刺眼。
截至国家确定的核查截止日——2004年3月31日，吉林省粮食局的自查报表数据显示，企业统计账面粮食数量261.7亿公斤，企业实际清查粮食数量206.1亿公斤，账实差额55.6亿公斤；其中粮食损耗29.6亿公斤，粮食销售未入账26亿公斤(挤占挪用14.8亿公斤，正常销售10.8亿公斤，因灾借粮0.4亿公斤)。
农发行核查的情况是：截至2004年3月31日，银行台账(即银行账面)库存数量250.6亿公斤，实有库存205.5亿公斤，少45.1亿公斤。
这组数据说明，吉林省粮食企业的粮库账实不符，实际库存比账面库存亏45.1亿公斤；按每公斤1.5元的市场价计算，意味着农发行约65亿粮食收购专项贷款已经化为乌有。
吉林省农发行另一份文件对此次核查的结论是：粮食企业严重账实不符，亏库数量较大，挤占挪用问题突出。
实际上，粮食系统造假痼疾，地方政府并非不曾察觉。
今年4月7日，吉林省政府召开全省核实粮食库存工作会议，副省长杨庆才在会间承认，近年来，吉林在粮食库存管理上，少数企业为套取补贴，销售不及时走账，有的甚至虚报粮食库存数量，导致粮食库存账实不符的问题比较突出，在一定程度上影响了全省粮食库存统计的准确性。
有关专家认为，这些历史积累问题管涌般暴露，反映了地方政府和粮食企业可能试图借改革“甩包袱”。
财政部财科所研究员刘尚希教授将这种现象比喻为“风险大锅饭”——“每个经济主体都想得到利益，想把风险转移出去，在市场经济体制下这种心态是正常的；但由于现行体制的缺陷，原来应承担风险的主体利用体制漏洞把风险转移出去，结果导致买单的是国家财政，使用纳税人的钱添窟窿”。
有关专家同时透露，一些地方粮食系统并没有真正储备粮食、收购粮食，而是搞假收购，空仓就向国家要储备钱；有的则私下向粮商倒粮，“空手套白狼”获得两份收入。
企业套取资金手段
在吉林省农发行的有关文件中，部分企业套取资金所采取的各种手段，尤其触目惊心。
比如，收购粮食不入账，虚做销售业务；收购环节“让水提”(即收购时不按照国家要求的粮食含水量的等级标准入库，而以高于规定的水分等级标准入库，从而获得超储补贴，致使企业非合理损失损耗增加)，等等。仅长春地区6年来通过“让水提”等手段收购粮食，造成亏库约7.4亿元。
部分粮食企业存在利用粮改政策套取资金的倾向。如磐石、吉昌、三棚等市的企业，为把462万公斤粮食纳入账外，虚做销售业务，对应科目直接体现为经营费用没有原始凭证。全省目前发现有5个县市、19户企业存在此类问题，涉及粮食数量1677万公斤。
同样，政府为保证农民增收，每年收购期间都给粮食企业下达收购任务，制定收购时间；粮食企业为获得超储补贴，也愿意多收粮，特别是在保护价低于市场收购价的情况下，企业为多收粮，普遍采取“让水提”等收购做法，使烘干后的粮食减量较多。
曾在东北粮食企业进行调研的国务院发展研究中心农村部副主任谢杨分析说，客观来看，吉林、黑龙江的库存挤压水分就较高，因水分降低造成的亏空，这笔账难以计算得很清楚。
比如玉米，收获期含水量25%，但有的地方按18%储存，最后又按12%的水分(2001年国家新的储粮标准出台，国家规定储存时自然蒸发水分降低至12%)出库，延续了很多年，吉林、黑龙江还宽限到14%执行，到现在这仍是一笔糊涂账。
谢杨认为，关键的问题更在于农发行的钱通常是央行再贷款，等于老百姓的储蓄存款；这意味着粮食库存亏空的负担要全社会来负担，这比粮食问题本身蕴涵的风险更大。
农发行难辞其咎
一份吉林省农发行内部的文件显示，粮食库存亏空，农发行自身在信贷监管上存在重要问题。
其一，在信贷监管上，执行上级文件精神和政策不力。这次库存检查反映出的挤占挪用粮食销售回笼贷款问题，有相当一部分是通过粮食局(收储公司)账户直接支付的，各行对粮食局(收储公司)账户没有认真监管；另外，尽管上级行三令五申，但各行仍存在粮食出库银行不及时登记台账的问题。
其二，定期查库制度执行不到位。有的信贷员没有定期查库，有的查库记录与实际库存情况不符；有的查了库，但没有核对企业货位，企业粮食已出库一两个月，仍没有销记仓单和登记台账，造成账实不符。
其三，从库存检查情况看，各行发现问题虽然报告了当地政府，也向粮食部门提出意见，但态度不够坚决，亏库挤占挪用收购资金问题仍不断发生，使上级行失去解决问题的有利时机。
农发行有关《粮食购销管理办法》中，对粮食购销贷款的管理原则是“钱随粮走，购销贷还，全程监管，封闭运行”。农发行一位部门负责人告诉记者，农发行对粮库的监管有三个环节：收购报账制——粮食收购价格多少，存到哪个仓库，按“收一斤粮给一斤粮的钱”的有关政策发放后续贷款，核打码单，库贷挂钩；销售环节——要求出具出库报告，明确销售对象、出库价格、数量，哪个仓出；查库环节——信贷员要经常深入企业检查库存，监督出库，要求定期查库。这些都有严格的规章制度要求。
一位业内人士认为，仅靠人进行监督，管理弹性太大，手段比较软弱。比如，粮食企业挪用农发行收购资金的现象很普遍，缺乏相应法律手段制裁，企业屡查屡犯。同时，国家《政策银行法》对政策性银行的法律地位也迟迟没有明确。
趁粮改甩包袱 粮企遗留问题自我引爆
1998年粮改以来，为体现粮改成效，吉林省粮食企业历年发生的粮食损耗都没有在当期反映，迄今账面亏损60亿元，期间损失、损耗约35亿元，均未进账；此次全面核查是在粮食流通领域市场化改革全面推进的背景下进行的，粮食企业都想搭改革的“便车”甩掉历史包袱
国务院发展研究中心农村部副主任谢杨认为，粮食系统目前存在的种种弊病，多是省、地(市)、县、乡等有关政府纵容而导致的。
他认为，如果仅从文件上看，农发行以及粮食系统的监管体制已经细到了每一个环节，很难再找出更多“漏洞”；关键问题是，到了下面，就执行不下去。
谢杨认为，地方政府纵容的客观原因，是地方财政压力太大。按照“属地化”管理原则，粮食企业的亏空，要由当地财政“买单”。因此，挪用粮食收购专项贷款，除了腐败等因素，更多的是体制弊端造成的。
几方面监管不到位，背后隐含的无疑是政府在推卸责任。“政府在甩包袱。否则，当地政府、农发行、粮食系统为什么不加强监管？”他说。
都想搭改革的“便车”
谢杨的分析，在吉林省农发行的有关文件中也得到了证实。
有关数据反映，此次亏库，是历史积累问题的一次集中暴露。在亏库的43.7亿公斤粮食中，2000年及上一年度发生26.2亿公斤，2001年发生4.4亿公斤，2002年发生6.3亿公斤，2003年发生6.3亿公斤，2004年发生0.5亿公斤。
这说明，2001年以前亏库数量约占整个亏库数量的70%。
农发行文件指出，1998年开始推行粮改以来，为体现改革的成效，实现减亏目标，吉林省粮食企业历年发生的粮食损耗，都没有在当期反映出来。迄今企业账面亏损60亿元，损失、损耗约35亿元，均未进账。
一位粮食专家指出，在以往进行的类似的库存核查中，粮食企业都想方设法将一些历史遗留问题掩盖起来。但这一次，却是企业“主动暴露问题”。
他指出，此次核查是在粮食流通领域市场化改革即将全面推进的情况下进行的。地方政府和主管部门、企业普遍认为，各种历史积累问题如果这个时候还不“和盘托出”，势必在改革后成为企业的“包袱”；眼下只有主动、充分暴露问题，才可能享受粮改政策。
一位粮食企业的职工私下评价：粮食企业对粮改政策存在美好的预期，都想搭改革的“便车”，借机甩掉“历史包袱”。
体制之痛
粮食系统的体制之痛，多年来诟病之声几乎不绝于耳。
目前，中国的粮食储备分为中央和地方的专项储备以及商品周转储备两种。这两项储备的贷款都由农发行核定。粮食储备管理制度分为两级：中央储备为垂直管理，承担国家粮食安全和一些宏观调控任务；地方储备由地方政府管理，通常地方政府委托粮食局行使管理职责。
中央和地方专项储备的作用，一是确保地方粮食安全；二是当市场价格出现波动异常时，平抑粮价。专项储备用于应付突发事件，不能随意动用；商品周转储备则归地方粮食企业管理和经营。
农业部农村经济研究中心主任柯炳生教授表示，解决粮食体制弊端的关键，是将经营和储备分开。目前只有中央直属库分开，入库进行登记，出库由发改委调控，这就没有办法作弊；而地方出库、入库都由自己披露，只有自己清楚是怎么回事。
柯炳生长期关注粮储问题，前不久曾应中央政治局的邀请，专题分析中国农业发展形势。
关于“账实不符”的粮食到底是从哪个粮库里流出来的，国务院发展研究中心的谢杨认为，发生亏空的往往是地方专项储备。他们通常在商品周转库存和地方专项储备两个库之间来回倒换粮食，多次套取银行资金。
因此，“管理和经营分开、储备和经营分开、储备资金和经营资金分开、储备和商品周转库存分开，这种做法实际上可以解决造假问题”。
“但是，说法已提了好多年，实际上很难操作。”谢说，在基层，若全部实现分开管理，需要重新配备一套人马和资金，增加一笔支出，改革就得多支付一笔成本。
“用透明的数字调控粮食价格”
参与起草中央“一号文件”的程国强认为，粮食储备更是一项制度建设，要防止可能出现的道德风险，就要充分考虑机制设计；对粮食现货市场而言，国际经验是制作粮食供需平衡表，不管节余在农民手里还是在粮库或企业手里，都将用透明的数字来调控粮食价格
建立地方长官问责制
国务院发展研究中心研究员程国强称，此次粮改，对国家粮食局的利益将有所触动。今后，不仅是国有企业，民营企业等经营主体也将纳入管理视野。
程曾参与起草了《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(中央“一号文件”)。
他指出，目前粮食局既当运动员，又当裁判员，粮食购销、储备都搅在一起，一手抓政策，一手抓市场，哪有利就往哪钻，有的政府人员和粮库甚至勾结在一起，很难监控。
“粮食局应只作为一个行政单位，这样才能超脱一些。”他说。
据程国强介绍，从国际经验看，仓库的所有权和粮食的所有权是分开的。仓库的所有者可以是社会上任何人，粮食则由中央政府或地方政府掌握；政府可以租用个人的仓库存粮，委托他们代理，向他们支付一定的保管费；如果发生账实不符，粮食的保管者要承担刑事责任。这样被欺诈的风险会小一些。
在他看来，管理好粮食储备，不能简单冀望于解决粮食局的行政管理体制问题。粮食储备更是一项制度建设，要防止其中可能出现的道德风险，充分考虑机制设计。
程国强主张实行“库粮分开”。
柯炳生认为，关于粮食系统的监管体制，从短期看，可采取“地方首长负责制”。尤其是县、乡一级粮食系统，如果发现造假问题，就立刻追究相关负责人的责任；从长期看，应加强国有粮食企业的市场化改造，国家只保障最基本的粮食安全储备，其他则全部进行市场化运作。
他强调，粮食系统的监督机制应以内部监控为主，外部监控为辅。
粮储数字应透明
《财经时报》在采访中还了解到，目前全球多数国家都公开披露粮食储备数目，但中国对这一数字仍然保密。
由此，很多专家一致认为，中国没有必要继续保密粮食储备数字，应予公开并实行民主化监督。
程国强介绍，在粮食现货市场，国际通常做法是制作粮食供需平衡表。比如美国农业部，通过对生产、消费、加工、出口等环节统计计算，如果计算后有库存节余，不管节余是在农民手里还是在粮库或企业，都将通过“透明的数字”来调控粮食价格。
按程国强的理解，生产者、经营者、消费者、加工商、流通商对粮食储备数字都会有相应反应。如果数字降低，生产者会扩大生产，原来的价格会下降，流通商就会开始准备周转库存等。这样，整个粮食市场会产生全面反应，并形成机制，自动对价格进行调节，从而不会因粮食结构矛盾而产生粮价波动。
目前，中国尚未建立粮食供需平衡表制度，粮食信息中心、农业部都在统计相关数据，但数据多为估算值，哪个单位也没有形成一个权威的定期的信息发布机制，市场化的总服务体系机制还没有建立起来。通常，发达经济体的产销平衡表的基础，就是粮食市场化总服务体系。
有关专家进而指出，中国至今建立不起市场化的总服务体系机制，重要原因之一是“大家都不知道国内到底有多少粮食”。
