三、饲料安全问题产生的原因分析
我国现阶段的饲料安全问题是多方面因素共同作用的结果。从表象上看，生产者、经营者及使用者的趋利动机以及各种有意或无意的不规范行为，是造成现阶段我国饲料产品质量安全问题的直接原因。但进一步分析可以发现，当前我国在饲料产品的科研等基础性工作上，在饲料业及相关产业的发展方式上，以及在管理体制和管理手段等方面存在的一系列问题，客观上助长了饲料安全问题的滋生。
1．科研和技术推广环节薄弱，饲料业和养殖业的发展缺乏足够的技术支撑。科技水平是保证饲料安全的技术基础。一方面，饲料产业的发展要求相关的研究工作必须及时跟进，否则难免会产生新的安全隐患；另一方面，在饲料产品的开发、生产、经营、使用过程中，也都需要有相应的技术保障，任何一个环节存在漏洞，都会给饲料安全带来隐患。但从目前来看，我国无论在饲料科研体制、科研工作，还是在技术推广和服务方面还都存在一些问题，制约了饲料安全工作的开展。首先，饲料产业发展中出现的一些新的技术问题尚未得到解决。近年来，越来越多的新材料、新工艺被饲料行业所采用，这一方面促进了我国饲料产业的发展，但同时也对饲料安全提出了新的挑战。我国饲料科研水平较低，行业的整体技术水平同国际水平有较大差距，特别是对以生物工程、信息技术为代表的高新技术研究不够。当前，转基因作物及其副产品对动物健康和畜产品安全的影响，饲料中抗生素、激素、安定类药品残留对人体的危害，动物性饲料的安全性等一系列问题，都是政府部门和学术界争论的焦点问题。对这些新的问题不进行更深入的分析和研究，要克服可能会由此产生的安全问题将无从谈起。其次，科研体制与饲料产业的发展不相适应。由于发展水平的限制，我国多数饲料企业自身的科研能力不强；同时，由于科研体制改革相对滞后，饲料业发展也难以得到足够的外部支持。长期以来，我国的饲料科研单位大多集中在农业科研院所和高等农业院校，几乎每个省（自治区、直辖市）都有类似的饲料科研单位。这种部门分割、地区分割的结果，一是使科研经费及科研人员高度分散，降低了科研工作的效率；二是科研与生产和市场脱节，不仅使许多科研成果不能得到有效转化，而且使饲料生产企业在提高产品质量、改进生产工艺、提高管理水平等方面的需求也得不到满足。第三，技术推广和服务体系的职能难以充分发挥。从饲料消费环节：养殖场和农户来看，我国农村基层的畜牧科技推广和兽医服务体系建设急需加强。畜牧科技人员长期沉淀在草原站、畜牧站和畜禽繁育改良站，专业知识老化是比较普遍的现象；乡、村两级的兽医防疫人员及相应的仪器和设备相当缺乏，整体的服务能力不强。在这种情况下，农村广大养殖户很难得到养殖技术以及饲料安全使用方面的指导和服务，饲料在使用中出现安全问题也就在所难免。
2．生产企业无序竞争的局面尚未改变，企业提高产品质量的内在动力不足。20世纪90年代初期以后，随着我国畜牧业的快速发展和国家改革开放步伐的进一步加快，饲料企业雨后春笋般地在全国各地迅速崛起，市场竞争日趋激烈。但是，由于企业数量增长过快，经济成分复杂，多数饲料加工企业规模小，技术和管理水平不高，加之法律法规体系不健全，饲料市场总体上处于无序竞争状态。截至
2001年底，我国饲料加工企业总数达11905家，其中，正大集团、希望集团等20家企业集团的饲料产量约占全国饲料生产总量的30％，而其余占数量99％以上的企业的饲料产量之和还不到全国饲料总产量的70％。位居世界饲料产量第一的美国，只有300多家饲料加工企业；饲料产量相当于我国饲料产量45％的法国，饲料企业个数却不到我国的3％。
20世纪末期以来，由于畜产品产量相对过剩，价格持续低迷，与之相关的饲料等行业也进入了微利时代。为争夺饲料市场，一些饲料企业利用饲料监测不严格和农村养殖户专业知识不全面的特点，低成本操作，甚至进行欺骗性生产和销售，极大地扰乱了饲料市场秩序。近年来，随着国家整顿力度的不断加大，市场秩序有所好转，但无序竞争的情况依然非常严重。信息经济学的观点认为，在垄断程度很低、生产企业过多、利润率很低，而生产要素退出困难的行业中，很容易出现“柠檬市场（the Lemons Market)”现象，即在卖方对产品质量比买方有更多的信息时，低质量产品将会驱逐高质量产品，使市场上的产品质量持续下降。我国饲料行业已经具备了“柠檬市场”形成的基本条件。饲料工业是资产专用性很强的行业，生产设备很难转向其它用途，因而即使在市场竞争激烈的情况下，许多经营者也不得不继续维持生产。在盈利水平降低到一定程度以后，由于经营者极力降低成本，产品质量退化。
3．生产、流通、消费脱节，加大了饲料安全的风险。近年来，饲料生产企业与养殖企业和食品加工企业联手开拓市场，已经成为国际饲料业发展的趋势。例如，美国1998年的饲料产量是1．3亿吨，其中的8500万吨是由饲料生产和使用在一起的产业链企业所生产，而纯商业性的饲料大体只相当于前者的一半。而从我国来看，这一趋势并不明显。除个别大型饲料生产企业有自己的营销网络，产业化经营程度较高以外，绝大多数企业生产的饲料产品都是直接进入各类市场，生产、流通和消费环节没有组合成一个完整的产业链条。生产、流通和消费脱节对饲料安全的影响至少表现在三个方面：①在激烈的市场竞争中，生产企业为争取经销商，维持市场份额，不得不将一部分利润让渡给中间环节，从而不仅使生产成本进一步上升，盈利水平进一步降低，而且使产品质量下降的可能性进一步加大。②经营环节越多，饲料产品出现安全问题的几率越大。近几年来，饲料产品在运输、贮藏、分装以及销售过程中出现的质量问题并不少见。③流通环节经营主体多样，从业人员的文化素质和专业素养差别很大。许多经营者对饲料产品的技术指标、专用性、使用规范等不能充分掌握，因而饲料产品的技术信息在向消费者传递过程中难免会出现偏差。而且，由于饲料产品经营者本身也是以盈利为目的的，一些经营者隐瞒或夸大产品信息，误导或欺骗消费者的现象，在流通环节也是客观存在的。
4．以农户散养为主的养殖业生产方式，加大了技术服务和监督管理的难度。分散饲养是当前我国养殖业生产的主要模式。这一模式在我国有悠久的传统，符合我国的资源条件，同时也适应现阶段我国农村经济发展的水平。首先，分散养殖可以充分利用秸秆、麦草等农家饲料，减少饲料用粮，节约资源；其次，可以提供大量的农家肥，改善土壤，降低种植业生产成本，促进农业生产的良性循环；第三，与大型的养殖场相比，更能抵御畜产品的市场波动；第四，可以有效地促进农民收入特别是现金收入的增长。改革以来我国畜牧业能够快速增长，是与农户家庭养殖业的发展密不可分的。从对饲料安全的影响来看，分散养殖也有其积极的一面。我国现阶段的分散饲养主要利用廉价的劳动力和非常规饲料，配合饲料使用很少，如果不考虑生产效率的问题，饲料产品使用量少，发生饲料安全问题的几率自然会降低。
但分散养殖对饲料安全的负面影响更不能忽视。首先，与规模化的养殖企业相比，农户在畜禽疫病防治、饲料产品鉴别和科学使用等方面的知识相对欠缺，饲养条件也相对较差，因此，虽然饲料产品的使用量较少，但因不合理使用饲料产品而造成安全问题的可能性却比较大。其次，千家万户分散饲养加大了技术服务和监督管理的难度，对于其中存在的安全隐患难以及时发现，一旦发生问题，特别是传染性疫病，很容易扩散，造成大范围的影响。
5．行业和质量标准体系不健全，监督、管理和服务能力急需加强。监督与管理是保证饲料安全的关键环节。近年来，我国政府和有关职能部门对饲料安全问题非常重视，启动了以饲料标准化体系建设、饲料监测体系建设和依法行政管理为主要内容的“饲料安全工程”，加强了对饲料的监管力度，特别是加大了对饲料中使用违禁药品的查处力度，使我国饲料质量和安全状况有了较大改善。但在实际工作中仍存在不少问题。首先，产品质量和行业标准体系仍不健全。一是饲料标准体系建设滞后。迄今为止，我国允许使用的饲料添加剂品种中仍有许多没有制定科学、统一的标准和使用规范，严重影响着我国饲料质量监督工作的顺利开展。二是缺少通用性强、权威性高的饲料添加剂和违禁药物的检测方法。目前，各地违禁药品检测均使用国外或国际标准，方法不一致，对比性差，因此，亟需制定国家或行业标准。其次，检测手段相对落后。一是检测方法和指标落后。我国饲料产品质量检测技术与国外先进技术相比有较大差距。目前，我国兽药饲料监测机构仍以常量和微量级检测项目为主，而国际上的兽药饲料卫生安全指标往往是痕量级，甚至是超痕量级的。二是检测部门基建资金投入不足，检测经费匮乏，仪器设备陈旧，检测覆盖面小，已不能适应行业监督管理和行政执法的需要。例如，对盐酸克伦特罗（瘦肉精）等违禁药品以及饲料中抗生素的检测需要先进的精密分析仪器，但目前经费严重短缺，给监控带来困难，为查处、打击违规使用盐酸克伦特罗的生产源头和养殖企业带来很大难度。第三，管理方式急需转变、一些地方的管理方法仍沿用原先的单一计划调控和行政命令，没有向经济监督、行政监督、法律监督和社会监督相统一的管理模式转变。管理重点仍是单纯的抓生产，还没有转到抓总量平衡和安全卫生上来。此外，执法人员的素质也有待进一步提高。由于人员变动和法律法规培训滞后，执法工作中的失误和纰漏不断，给监督管理和行政执法带来一定的负面影响。第四，管理和服务工作的力度需要进一步加大。主要表现是：对饲料业中虚假广告、非法生产和销售饲料产品等行为的查处和打击力度不够；对饲料使用者的培训、宣传和教育力度需要进一步加强。
6．部门、地区间的工作不协调，饲料安全监管面临着严重的体制性障碍。我国对饲料和饲料添加剂的管理实行分级管理的体制，而不是垂直管理体制。即饲料管理部门是本级政府的一个职能部门，接受当地政府领导，上下级饲料管理部门之间存在业务上的指导关系，但没有领导与被领导的关系。《饲料和饲料添加剂管理条例》中规定全国饲料、饲料添加剂的管理工作由国务院农业行政主管部门负责，但考虑到各地机构组成的差异，对基层饲料、饲料添加剂的管理部门没有做出明确规定，只是要求“县级以上地方人民政府负责饲料、饲料添加剂管理的部门，负责本行政区域内的饲料、饲料添加剂的管理工作”。这符合我国的国情，但也存在着一些问题。
首先，职责不清。由于对管理机构设立的要求不明确，一些地方对饲料行业仍在多头管理，重复检验、重复收费现象时有发生，不仅加大了企业和经营者的负担，也扰乱了正常的生产经营秩序；还有一些地方借政府机构改革之机，弱化饲料管理机构，从而使行业管理和行政执法的各项职责难以落实；更严重的是，目前，大部分省（区、市）在县级尚未设立饲料管理职能部门，造成管理真空，饲料产品质量安全问题无人负责。其次，部门间的工作协调难度大。根据目前各部门的职能分工，农业行政主管部门很难承担起饲料产品管理的全部职能。饲料安全工作涉及生产、流通和使用等多个环节，以及工业、运输、商业、养殖等多个行业，而在上述各个方面，医药、化工、屠宰、检疫、卫生、工商、公安等部门都有其相应的管理职能；同时，即使就饲料产品管理工作本身来说，农业部门由于管理权限和执法手段的限制，也必须要其它部门予以配合，由此不可避免地会产生部门间工作的协调问题。而在现行的行政体制下，依靠农业部门整合各部门的力量，统一、协调地搞好饲料产品的管理工作，困难还比较大。第三，地区间的管理不协调。做好饲料安全管理工作，各地必须要通力配合，协调一致。但由于各地管理部门不同，要真正做到这一点目前还存在着很大障碍。一是信息沟通不顺畅。在当前条块分割的体制下，跨地区、跨部门的信息传递效率较低，时效性受到很大影响。二是管理办法不统一。国务院颁布施行《饲料和饲料添加剂管理条例》后，各地陆续制定颁布了相应的法规规章，有的设立了新的行政许可和审批项目，超越了《饲料和饲料添加剂管理条例》的基本管理制度，导致地区间管理矛盾加大。三是管理工作不协调。一些地区的管理部门或是工作能力不强，或是有狭隘的地方保护主义倾向，不能充分履行职责，饲料产品安全管理工作不力，不仅对本地的经济发展和人民的身体健康造成了恶劣影响，而且随着商品的流通，对其它地区也造成了损害。
可见，我国现阶段饲料安全问题的产生原因是非常复杂的。正是由于这些问题的存在，我国已经存在的饲料安全问题难以得到根除，而新的饲料安全问题又可能会随时出现。能否在促进饲料产业持续、健康发展的同时，从根本上消除这些不利因素的影响，切实保证饲料安全，是今后一段时期内我国各级政府面临的严峻挑战。
四、新阶段我国饲料安全战略措施选择
根据我国饲料业的发展水平以及我国现阶段饲料安全中存在的突出问题，今后一段时期，我国饲料安全工作的基本思路应当是：在进一步健全和完善已有的政策措施、巩固已经取得的工作成果的基础上，逐步转变饲料业及相关产业的增长方式，进而通过建立、健全行业和产品的质量标准体系、法律法规体系、监测检验体系以及行政管理体系等，为饲料安全提供坚实的体制和制度保证。围绕这一思路，今后一段时期，我国饲料安全工作的重点应当集中在以下几个方面：
1．加强基础研究和技术开发，为饲料业发展和饲料安全提供技术支持。要以研究、开发蛋白质饲料、农副产品饲料的生产及高效利用技术为重点，大力开发非常规饲料。加速研制并推广安全、无污染、高效的饲料添加剂。大力推动专用饲料和饲料科学配方技术，以及大型饲料加工设备及成套技术的开发研究。加强生物工程技术及饲料营养理论的研究，加速科研成果的转化。提高信息网络技术在饲料生产和经营中的应用水平。逐步形成一批拥有独立知识产权的饲料生产新技术，增强饲料业的技术创新能力和发展后劲。
2．加快产业重组，促进饲料业及相关产业持续健康发展。要通过宏观调控手段支持企业走扩大和兼并之路，争取在较短的时间内，从根本上改变我国饲料企业数量多，设备简陋，技术力量薄弱，资源严重浪费，产品良莠不齐，恶性竞争的落后局面。要把深化企业改革和强化科学管理结合起来，建立、健全企业内部管理制度。应积极鼓励和引导饲料生产企业构建稳定的营销网络，积极扶持发展饲料产品连锁、配送等现代流通方式，通过销售和技术服务的紧密结合，促进饲料进乡入村。要尽快建立并不断完善饲料营销人员职业资格证书制度，从事饲料经营的人员必须要接受相关的技术培训和技能鉴定。要鼓励企业通过“公司十农户”等形式，把生产、加工、销售等环节连成一体，形成利益共享、风险共担的组织形式和经营机制。
3．加强体系建设，为饲料安全管理奠定坚实的体制和制度基础。抓紧完善饲料安全法律法规体系。进一步修改、起草有关饲料、饲料添加剂的配套法规和管理办法；完善生产记录、饲料添加剂使用规范和质量安全追溯等监管制度；尽快起草并出台《饲料安全法》，为依法查处违禁药品提供法律依据。进一步建立、健全我国饲料安全卫生标准体系。各项质量标准的制定不仅要考虑到我国的国情，而且要努力与国际接轨。进一步理顺饲料标准制定程序。质量标准体系建设要与法律法规体系建设结合起来，以提高质量标准的权威性和约束力。
加快完善全国饲料监测体系。建立全国饲料安全信息网络，完善饲料业信息采集和发布程序，逐步把饲料监测机构建设成产品质量检测评价中心、市场信息发布中心、技术咨询服务中心和专业人才培训中心。加快实施饲料安全工程，改善饲料监测机构的基础设施条件，提高饲料监测体系的检测水平。重点扶持一批骨干科研机构，建立饲料安全评价基地，为饲料安全工作提供技术支持。要整合畜牧业生产资料和畜产品质量检测机构，加大投入力度，建设并形成统一的畜产品安全检测体系，强化畜产品安全检测。
加强对农村基层技术推广和服务体系的扶持。认真总结各地乡镇基层畜牧兽医队伍机制创新的经验，指导乡镇畜牧兽医站改革和创新。落实各项对在县以下基层单位和边远贫困地区工作的技术人员的鼓励政策。加强对基层技术人员的知识和技能培训。加强人才培养，提高从业人员素质。政府技术推广部门要做好社会效益显著的公益性关键技术的推广和示范工作。鼓励协会、企业、学校、科研单位以及个人，采取多种形式，开展技术推广和咨询服务。
4．改革和完善饲料管理体制，加强饲料安全监管工作。①改革和完善饲料管理体系。各级政府必须明确饲料行政执法的具体办事机构，固定专人负责，保证工作的连续性。要稳定、充实执法力量，提高执法人员素质。进一步推进饲料业行政管理体制改革，扩大国家饲料安全主管部门的权力和责任，提高其业务指导的权威性，并逐步建立起地区间饲料管理工作相互配合、相互协调的新机制。②对饲料安全实行全程监管。首先，要加强对饲料风险的研究，并着手建立饲料及食品安全预警机制；其次，要组织开展饲料行业HACCP（危害分析关键控制点）管理模式的研究和试点，逐步在饲料行业推行HACCP管理制度；第三，要进一步规范和健全饲料标签和标识管理办法，保证饲料产品在各个环节的可回溯性。与此同时，在监督执法工作中要逐步实施对饲料原料、生产、经营和使用等环节的全过程监管。③进一步加大执法力度。各有关部门和地方各级人民政府要认真贯彻执行《饲料和饲料添加剂管理条例》，切实履行饲料管理和监督的职责。加强对进口饲料、饲料添加剂的检验检疫，严密监控动物性饲料、转基因饲料产品的质量安全和流向，消除各种隐患，确保饲料产品的质量安全。坚决查处在饲料生产、经营和使用中添加禁用药品的行为。对于生产不合格饲料产品和安全隐患多的企业，要停产整改，跟踪监测。对于违法使用禁用药品和发生重大质量安全事故的饲料企业，要取消其生产和经营资格，依法追究有关责任人的法律责任。④动员社会力量广泛参与饲料安全监督。饲料安全与养殖产品安全乃至人民群众的身体健康密切相关。有关部门应通过多种途径、多种方式，广泛宣传饲料安全法规，安全饲料及相关产品的选购和使用常识；要通过公布举报电话等形式，为社会监督提供便捷的渠道和必要的手段，向社会各界征询饲料安全问题的线索，以期尽可能地解决业已暴露出的饲料安全问题；要增强服务意识，及时回复社会各界的咨询和建议，及时通报有关问题的处理结果；要制定相应的激励措施，对提供重要线索和建议的人员给予表彰或奖励。
