建立稳定的农业投入机制
国家发改委农村经济司副司长 方言
我国是一个农业大国,农业人口占总人口的70%,在日趋激烈的国际竞争和全方位的开放格局中,加强对农业的支持和保护,建立稳定的农业投入机制,对于保证国民经济的持续稳定发展,具有重要的意义。因此,今年中央1号文件提出:“建立稳定增长的支农资金渠道。要下决心调整国民收入分配结构,在稳定现有各项农业投入的基础上,新增财政支出和固定资产投资要切实向农业、农村、农民倾斜,逐步建立稳定的农业投入增长机制。”
统筹城乡经济发展,建立稳定的农业投入机制已成为新阶段促进我国农业发展的基本政策取向。近年来,党中央、国务院从统筹城乡经济社会发展,逐步扭转工农差别、城乡差别扩大的趋势出发,作出了调整国民收入分配格局、加大对农业的投入力度等一系列决策。近年来召开的中央农村工作会议,先后提出和制定了对农民坚持“多予、少取、放活”,推进农村税费改革,深化粮食流通体制改革,每年新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村等方针和政策。与此同时,国家对农业的支持力度逐年加大,财政支农支出水平明显增长。但是我们也要清醒地看到,由于综合国力所限,国家对农业的支持还处于较低的水平,且存在结构不合理和方式扭曲问题。农业投入不足,基础设施薄弱,农村发展滞后,城乡收入差距扩大的问题依然十分突出。为保持农村经济稳定健康发展,实现统筹城乡、全面建设小康社会的目标,必须建立稳定的农业投入机制。
要增加农业投入总量。各级政府要按照《农业法》的规定,调整财政支出结构,逐年增加财政农业支持的力度,确保财政支农资金的增长幅度高于财政经常性预算收入的增长速度。农业基本建设投入是农业支持的重要渠道之一。近年农业基建投资的大幅度增加,主要靠国债支持。鉴于国债的阶段性,要未雨绸缪,根据近年财政资金增长较快、而农业预算内投资近年没有增长的情况,调整财政支出结构,建立国债逐步淡出后农业投资稳定增长的机制,确保中央农业基本建设投资维持在一个较高的水平。在《农业法》基础上,研究制定更加明确和更具约束力的《农业投资法》,对各级政府的农业投资职责、投资方式、管理体制、金融支农政策以及每年新增财政用于农业的比例等均作出明确的法律界定,用法律的手段支持和加强农业。
要调整农业投入结构和方式。多年来,我国农业投入存在着结构不合理和方式扭曲等问题,主要表现为“人头”经费多,建设性支出少;直接投资多,引导性投资少;全社会普遍受益的投资多,农业直接受益的投资少;一般的生产性投入多,农业科研和农村社会发展投入少;流通环节补贴多,农民直接补贴少等投入方式扭曲的现象。因此,调整投入结构要从两方面入手。一方面,要调整农业投入方式。将以往单一建设性资金投入改为直接对农民的补贴和建设资金投入并举,建立农业生产专项补贴和农民补贴制度。加大农业税减免力度,中央财政要加大相应的转移支付力度,重点向粮食主产区和贫困地区倾斜,保证各地减免农业税的政策真正落到实处。要继续对种粮农民实行直接补贴,调动农民的种粮积极性,保护种粮农民利益。扩大良种补贴范围,加大农机补贴力度,让农民更多地得到实惠。另一方面要调整和优化农业投资结构,重点支持农业科研、农村社会事业发展,改善农村生产生活条件。按照“以人为本”,全面、协调、可持续发展的要求,在进一步加大对重大农林水利基础设施投资支持力度的同时,坚持向能够提高农业综合生产能力的项目倾斜,向能够改善农村生产生活条件的项目倾斜,向能够直接促进农民增收的项目倾斜,向中西部地区倾斜。继续加大对种子工程、畜禽水产良种工程、动植物保护体系建设的投入支持力度。加快建立农产品市场体系、农业市场信息体系、农产品质量标准、检测体系和农民技术培训体系,加大对农业基础科研的投资,支持农业科技发展,实施优质粮食产业工程,建设国家大型商品粮基地和新疆优质棉花基地,支持名特优新和具有出口优势的农产品生产,提高我国农产品的质量和竞争力。特别要重点支持与农业生产和农民增收关系密切的节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村水电、农村沼气、草场围栏等农村小型基础设施建设,不断充实建设内容,扩大投资规模。要加大农村社会事业设施投入,根据税费改革后的新形势,按照公共财政的原则,把农村公共领域的事业建设纳入政府支持范畴,加大对农村基础教育、文体设施、农村公共卫生和基本医疗服务设施的支持力度,建立有效的农村公共物品供给体系。
要整合农业投资,提高投资使用效率。目前农业投入渠道多而分散,资金不能集中使用,严重影响投资效益的发挥。因此要按照科学发展观和“五个统筹”的要求,以努力构筑农业生产稳定发展、农民收入稳定增长的长效机制为目标,以深化政府投资体制改革为契机,规范政府投资行为,明确事权划分,优化投资结构,提高投资效率,逐步建立起协调高效、权责一致,适应社会主义市场经济体制要求的支农投资管理体制。当前要加强统筹协调不同渠道管理的农业投入,对用于农业基础设施建设的财政资金投入要统一安排,防止项目重复投资或投资过于分散,使有限的资金发挥更大的效益。要对各分管部门的职能和分工加以明确,以保证农业财政资金的有效配置。从长远考虑,要把整合支农投资与建立完善国家对农业的支持保护体系结合起来,与财政体制和行政管理体制改革结合起来,通过改革政府支农管理体制,调整机构和理顺部门职能,明确划分中央与地方事权,建立职责清晰、分工明确、管理规范、运转高效的政府支农投资管理体制和运行机制,构建政府支农投资稳定增长机制,提高政府支农投资宏观调控能力和效率。
要按照市场取向,逐步建立起多元化的农业投融资体制。随着农村改革的不断深化,以往政府作为单一投资主体的局面开始被多种所有制成分的投资主体打破,由各级政府、农村集体企业、大型工商企业、外资企业、私营企业和个人投资者构成的多元化投资主体格局基本形成。要进一步改革现行农业投融资体制,引导多种渠道和多种经济成分从事农业建设:①完善政府对农业、农民、农村的支持和保护体系,加大保护力度,提高农业的比较效益,形成向农业投资的激励机制和内在的市场动力机制。建立粮食产销区的利益协调机制,鼓励销区政府和企业到产区投资建设粮食生产基地和粮食加工企业。②完善政府支持方式。可以采用政府财政补助、财政贴息、税收和贷款优惠等方式,引导各种经济成分投资农业,鼓励和扶持各类工商企业进入农业领域,这样既能发挥以财政投入吸引社会投资的作用,又可以避免政府直接投资造成的产权不清、管理不善、效率低下等问题。③加快农村小型设施产权制度改革,创新管理体制、投入机制和运行机制。按照“谁投资、谁管护、谁收益”的原则,政府采取投资补助、以奖代投等方式,积极引导农民开展群众性的农田水利基本建设,以多种形式建设和经营小型农田水利设施。④加快农村金融体制改革,完善农业信贷体系。逐步增加农业信贷规模,提高农业贷款的投放比重,完善对农贷的优惠政策。还要积极创造条件,扩大农业利用外资的数量和范围,尤其是外国政府和国际金融组织的优惠贷款,要重点用于支持中西部地区的农业开发和重大基础设施建设。⑤稳定和完善现行农村政策,充分尊重农民的土地承包权和生产经营自主权,切实减轻农民负担,不得以任何理由侵犯农民的合法权益,调动农民投入的积极性,这是农民增加对农业投入的前提。
关键在于农业科技进步和创新
北京大学邓小平理论研究中心、马克思主义学院副教授 白雪秋
建设现代农业、提高农业综合生产能力,归根到底要依靠农业科技的不断进步和创新。我们必须适应生产力发展的要求,大力推进农业科技进步和创新,为农业的更大发展创造条件。
提高农业生产力水平、保障食物安全必须依靠农业科技创新。我国要在人均0.067公顷的耕地上解决13亿人口的吃穿问题,根本出路在于以科学技术武装农业,提高农业生产力水平。即要从种植品种、栽培技术等方面提供有力的技术支撑,以提高粮、棉、油等大宗农产品的单产、品质和生产效益;从提高科技含量和科技贡献率入手,加快高效生产、优质生产和农产品精深加工技术的研究和推广,改善品质,提高质量,以实现我国园艺产品和畜产品的竞争优势。改革开放以来,我国农业科技进步取得显著成就,农业科技对农业增长的贡献率由20%上升至45%,农业科技与世界先进水平的差距进一步缩小。如我国农业科学家相继选育出一批新的作物、家畜、家禽及鱼类品种,并使农作物新品种覆盖率达到85%以上。特别是以袁隆平院士为代表的我国水稻科学家成功地选育出杂交水稻、超级杂交稻,使我国水稻平均单产量由每公顷6000千克攀升至9000千克乃至更高,杂交水稻的品质也进一步得到提高。此外,在40多种农作物包括谷物、棉花、油料作物、水果、蔬菜、甘蔗、烟草等生产过程中广泛采用了地膜覆盖技术,增产幅度达15%到20%。实践证明,只有农业科技的不断进步和创新,才能为提高农业生产力水平、保障食物安全奠定坚实的基础。
实现农业经济增长方式的转变,必须依靠农业科技创新。我国农业资源相对贫乏,农业生态环境在不断恶化,自然灾害频繁,农业发展的基础十分脆弱,单位产出的资源耗费水平明显高于世界平均水平。如果不从根本上转变粗放型的农业经济增长方式,农业资源将难以为继,生态环境将不堪重负。因此,实现农业经济增长方式的根本转变,是我国建设现代农业面临的重大而紧迫的课题。为此,必须依靠科技进步和创新,突破资源环境的瓶颈制约。必须加快农业科技进步以及科技成果的推广和应用,把农业发展建立在科技进步的基础上,提高科技在农村经济增长中的贡献率。加强在保护农业生态环境等方面的农业科技研究,特别要发挥在科学利用土地资源、解决水资源危机、科学控制农业生态环境和科技防灾减灾方面的作用。走资源可替代的发展道路,实现农业资源的持续利用,确保农业的可持续发展。
提高农产品的国际竞争力,必须依靠农业科技创新。进入农业发展新阶段与加入世贸组织以后,我国农业的市场环境发生了巨大的变化,农产品生产由过去的受资源约束变为受资源与市场的双重约束,农产品贸易也将面临国内与国际两个市场更为激烈的竞争。在国际市场上,农产品需求的重点不仅是优质、安全、多样化和特色化,而且还要求农产品具备高附加值并具有商业竞争优势和比较优势。同时,国际农产品市场还面临着贸易壁垒、技术壁垒等贸易保护手段多样化的新情况。因而,农产品竞争主要是质量和价格竞争,实质是科技竞争。只有依靠科技进步,提高农业生产和农产品加工过程中的科技含量,才能从总体上改变农产品竞争力低的状况,才能适应发展新阶段的新要求并把握加入世贸组织以后的发展机遇,调整和优化农产品出口结构,扩大农产品的国际贸易,使农业真正“走出去”,不断增强我国农业的国际竞争力。
加强农作物良种技术和农业先进适用技术创新,进一步提高土地生产力。按照优化品种、品质和优化布局的原则,加快有利于发挥区域比较优势和主要农产品基地建设的农作物新品种选育。发展优质、高产、高效农业综合生产技术体系,研究开发不同区域、不同作物的优质高效生产技术,建立适应不同生态区的生产模式,大幅度提高我国土地生产力。
加强农业基础技术和高新技术研究开发,提高农业综合竞争力。必须抓住那些对我国农业与农村经济发展具有战略性、基础性、关键性作用的重大科技课题,抓紧攻关,自主创新。坚持有所为、有所不为的方针,瞄准世界农业科技发展的前沿,大力推进生物技术和信息技术等高新技术的研究开发。同时,要以市场为导向,大力推进农业高新技术产业化,有重点地扶持和发展一批农业高新技术企业,在生物技术、信息技术等领域形成新的科技产业群。从而不断提高我国农业的综合竞争能力。
加强农业科技成果的转化与应用,提高科技对农业的贡献率。农业科技成果转化率低,是我国农业发展缓慢的一个重要原因。因此,农业科技必须从体制上进行创新,从根本上解决科技与经济“两张皮”问题,打通科技成果走向市场、进入农业生产第一线的渠道,使科技成果尽快产业化并转化为现实生产力。为此,一要积极培育一批科技型龙头企业,逐步形成以市场需求为导向,在企业内部进行农业技术创新、开发与推广应用的新机制,使企业真正成为农业技术创新的主体。二要加快农业科技示范园区的建设,通过园区的示范推广、培训教育、带动周边地区发展等功能,克服现有科技体制与农民分散经营两个方面的制约,促进农业科技与农村经济的结合。三要建立与完善以政府为主体,由农业企业科技创新体系、农业推广中介组织体系以及各种形式的农民协会和教育科研单位广泛参与的多元化农业科技推广服务体系。
加强科技队伍建设,提高农民文化素质,为农业科技创新提供人力资源。要把科技队伍建设作为农业科技发展的战略任务来抓。采取相应的政策措施,积极培养农业科技人才,努力打造一支结构合理、创新力强、具有国际一流水准的优秀科技团队。同时,要大力加强农民科技培训,积极发展农村职业教育,建立多渠道、多层次、多形式的农民技术培训体系,大幅度提高农民科学文化素质,提高农民接受新技术的能力和科学种田的水平。
加快实现农业产业化经营
中国社会科学院农村发展研究所研究员 张 军
农业产业化是以市场为导向,以提高农业生产率、农产品市场竞争率和经济效率为中心,按照市场经济规律组织农业生产,对农业内部主导产业和主导产品的生产要素实行合理配置,并在形成一定生产规模的基础上,实现农业生产现代化的重要途径。加快实现农业产业化是提高农业劳动生产率和农民收入的重要途径,是改造传统农业的必由之路,自然也是提高农业综合生产能力的必由之路。
【农业产业化对提高农民收入的主要作用】
通过内部环节的再分配机制,使农业生产者获得正常、合理的收入。在未采用农业产业化组织生产之前,农业生产和农产品加工生产分属于两个不同的生产环节,在各自利益的约束下,不可能实现农产品加工利润向农业部门的部分返还。但是,在农业产业化生产组织的架构下,为了得到充足、品质优良、稳定增长的农产品原材料供应,农产品加工企业就有可能将一部分工业生产利润返还给农业生产者,以保护农业生产者的利益。这种返还主要通过以下途径来实现:第一是制定最低收购保护价。工业生产者以市场收购价为依据,制定加工农产品的最低收购价格,以此确保农业生产者得到合理的收入。第二是将部分工业利润返还给农业生产者。这里面又分两种形式:一是通过制度来规定企业利润中的一定比例必须用于与农业生产者的分成。二是采用超产奖励的办法,在提高农业生产者收入的基础上,鼓励农业生产者按照合同交纳农产品。
通过规模化途径,降低农产品生产要素的投入成本。农业产业化主要是通过规模化途径,实现生产者成本的降低和收入的提高。首先,农业产业化组织能够将分散的农户组织成一个整体,从而在与农业生产要素供应厂商进行讨价还价的过程中,使自己处于有利的位置。因此,我们可以看到,加入农业产业化生产组织的农户,其通过产业化组织得到的生产要 素,要比自己到市场上买到的生产要素价格低,生产成本也就随之降低。其次,农业产业化是在不触动家庭联产承包责任制条件下,将农户按照市场经济的原则重新组织起来,进行社会化生产组织创新。它实现了在承认农户对土地拥有使用权的前提下,将农户的生产行为集中或者统一,达到生产意义上的规模经济目的。同时,在生产活动集中、统一形成的规模经营条件下,降低经营成本和提高生产效率。
承担生产者的部分社会生产费用和成本。农业产业化是一个能够把产前、产中和产后三个环节有机联系起来的生产组织形式。因此,产业化龙头企业在与农户建立起利益共享、风险共担的关系后,承担了单个农户家庭无力承受的、但又是生产必不可少的农产品生产的社会费用和成本,如科研开发、新品种、新技术推广的费用和成本。这样一来,有利于农户更多地接受和采用新品种、新技术,提高农产品的竞争力和农户的收入。
降低农业生产者进入市场的风险成本。农业产业化的出现,不仅实现了由于加工型龙头企业自身对农产品的消化,实际上解决了一家一户生产的农产品进入市场销售难的问题。也就是说,通过产业化的形式,将一家一户的农产品生产与市场有机地联系起来,解决了农村经济体制改革以来,农户因要承担农产品销售风险,生产规模很难扩大的问题。
为农业生产者提供直接进入非农产业就业的机会。农业产业化,尤其是粮食产品加工生产和大宗农产品加工生产的产业化,不仅可以解决农业生产者进入市场难的问题,保证农业生产者的收入稳定增长,而且还可以吸收农业劳动力非农就业,增加农民的收入。
【农业产业化是改造传统农业的必由之路】
农业产业化的突出特点是:第一,集约化投入。农业产业化下的农业发展不同于传统农业,要求在相对有限的土地资源上,获得较高的产出收益。因此,只能依靠资本和技术的集约化投入,才可能实现这样一个目标。第二,专业化生产。为了提高劳动生产力,农业产业化下的农业发展,对生产的分工和专业化程度要求十分高,这样才能够达到提高劳动生产率的目的。第三,产业化经营。农业产业化下的农业是商品经济农业。在市场纽带的作用下,社会化的分工与合作把产前、产中和产后各环节有机的联系起来,形成了符合商品经济发展要求和适应生产力发展水平的生产组织形式,也就是我们经常说的产业化形式。这种形式的出现,改变了传统农业的管理模式,引进了现代企业的管理理念和方法。第四,标准化建设。标准化建设包含两个含义。一是指农业生产的标准化,例如,采用统一的标准进行“精准”生产,包括建立生产过程的档案,记录播种、施肥的数量和种类,病虫害防治和产品生产的地块、收获时间等。二是产品的标准化生产。产品的标准化包括加工后产品的外观和内在质量的标准化,以及产品安全。标准化是现代农业发展的趋势,农业产业化适应了这一发展趋势。因此,发展农业产业化不单单是生产形式的改变,而且是对传统农业生产组织、管理等方式的改造,是农业生产效益提高的一种必然要求,也是改造传统农业,建立现代农业的必由之路。
【发展农业产业化,提高农业综合生产能力需要注意的问题】
为了避免农民利益受到侵犯,必须通过组织创新,在龙头企业与农户之间,建立更加紧密的联系纽带,使龙头企业和农户成为农业产业化发展的利益共同体。主要的组织创新包括:第一,通过股份制的形式,让农民参股龙头企业,使农民成为企业的股东。这样,既可以避免企业在市场情况发生变化时损害农民的利益,同时还可以部分解决企业因流动资金短缺而难于发展的问题。第二,创办农民自己的龙头企业。
产业化内部建立对农业生产者进行补偿的利益机制。利益机制建立的基础是产业化组织参与者权利、责任和利益的具体落实,因此,利益机制应该建立在契约、法律和合同的基础之上。目前,我国大多数农业产业化组织内部对农业生产环节,对农业生产者的利益机制建设滞后,不完备、不规范的问题还很突出。如果这方面的问题不解决,将直接影响产业化的进一步发展。
加强产业化龙头企业的建设,使其成为能够真正带领千家万户农民生产发展,同时又能抵御市场风险的中坚力量。我国农业产业化龙头企业的发展现状不尽如人意。尽管存在着一些经济实力强,生产技术水平先进的大型和特大型龙头企业,但经济实力弱,生产技术水平低的小型企业更多。这些小型龙头企业,不仅缺少抵御市场风险的能力,而且也同样缺少稳定、持续带领农业生产者发展生产的能力。因此,加强农业产业化龙头企业的建设,既要重视大型龙头企业的发展,更要重视中小龙头企业的建设。将小企业做强、做精,使其具备较高的竞争力。
(前线 2005年 第4期)
人民网