世界贸易体系中的中国农业 (3)
四、战略思路与政策建议
在世界贸易体系中，作为一个发展中的人口大国和农业大国，中国所面对的战略选择要比其他国家复杂的多。中国不仅要继续依赖于农业对下一步经济增长的支撑作用，也要面对如何用有限的资源养活13亿人口这样一个战略问题，更必须求解如何让7亿多农村人口不仅能够解决温饱问题，还要过上全面小康的生活。目前国内外对这些战略和政策问题早已有充分的讨论，无需我们赘述。本报告仅从农业融入世界贸易体系这一视角，探讨今后的可能战略与政策思路。
(一)坚持立足于国内生产的粮食安全战略
中国为解决世界21%人口的吃饭问题，从来都是把发展粮食生产放在政策的高度优先位置。不管是在1978年开始的农村改革，还是1998年以来农业进入新阶段，农产品供求关系出现重大逆转，对农业农村经济结构进行战略性调整，政府的粮食安全战略始终没有变化，坚持立足于国内解决中国粮食问题。从20世纪90年代初期有人对中国的粮食供应及其养活自己的能力表示极大的关注(Brown,
1995)，1996年中国政府发表粮食问题白皮书到现在，有关粮食安全战略问题的辩论一直没有停止。但归纳而言，对政府现行粮食安全战略质疑的人，大多从纯粹的市场效率或者贸易角度，认为现行战略和政策成本太高，得不偿失。因此提出种种改进思路，包括开放贸易，更多利用国际粮食市场，缩小政策目标范围，从负责“粮食安全”转向仅承担“口粮安全”责任。
我们认为，中国现阶段必须继续坚持既定的粮食安全战略，即立足国内生产，适当进口国外粮食。
第一，人口大国的粮食安全问题。应该说，除中国外，到现在为止，还没有哪个国家有养活13亿人口的经验，也没有哪个有过分配管理相当于世界总消费1/4的粮食的难处。目前中国年粮食产量和消费量都占世界的25%左右。世界粮食贸易总量约2亿吨，仅相当于中国粮食消费总量的40%。而中国国内粮食生产每减产1个百分点，就需要进口近500万吨，占世界粮食贸易总量的2.5%。如果按照有关专家的建议，中国放弃以“国内生产为主”的粮食安全战略，我们很难预料世界粮食贸易和市场格局会被怎样的改写，而中国又有多大的可持续的采购能力来保证粮食供给？中国是否能够承受由此所产生的调整成本和社会代价？其他粮食进口国(尤其是缺粮的发展中国家)是否能够容忍和承受由此所引起的世界粮食供需格局的变化？我们以为，人口大国的粮食安全问题，并非仅仅是经济和贸易问题。这似乎可以帮助我们理解，为什么直到目前为止，中国在全力推进建立市场经济体制、扩大对外开放的过程中，绝无仅有的继续对农业实行高度优先的政策安排
。
第二，不具备依赖粮食贸易的基本条件。立足国内生产，并非要与世界市场隔离。自20世纪80年代开始到现在，中国一直在探索如何更好地利用国际粮食市场。中国曾经在80年代中期、90年代初和中期几次大规模进口粮食，2004年中国粮食进口也达到975.3万吨。但对中国而言，即使撇开对国际粮食市场不稳定性和其他非经济风险的担忧，从技术上看，中国尚不具备依赖国际市场解决粮食问题的基本条件，如国内市场发育迟缓，粮食市场体系不健全，行业组织严重滞后，全国统一大市场还未形成，缺乏风险管理机制和工具
。目前中国既没有象美国、法国和德国那些能够垄断全球粮食贸易的大粮商，没有类似于加拿大、澳大利亚小麦局等贸易组织，也没有日本、韩国那样的进口管理机制，参与国际竞争的贸易主体还处于成长阶段。现有贸易基础设施也不具备承担大规模进口粮食的能力。显然，这对解决粮食安全问题并不能取得预期的积极作用。
第三，应该调整粮食自给率目标吗？在WTO框架下，中国能够使用的粮食政策措施，主要是在国内支持环节，包括不引起贸易扭曲的科研推广、农业基础设施建设和与生产不挂钩的直接补贴等“绿箱”政策，以及有限的价格支持和投入品补贴等“黄箱”政策
。在进口控制上，除进口关税配额管理
外，中国并没有其他进口保护措施的选择余地。因此，所谓的“适当进口国外粮食”，实质上是要把承诺的粮食关税配额量作为进口底线。但如前所述，关税配额粮食进口有可能突破过去所定的95%的自给率目标。但从技术上看，需要具体分析粮食安全政策关注的范围，考虑具体粮食品种的自给率目标。比如，中国的粮食统计包括大豆，这与FAO等国际组织定义的粮食范围差别较大。尤其是，大豆早在1996年就开放了市场
，最近几年年均进口达2000万吨，自给率仅40%。如果仍然把大豆作为粮食来统计，显然不利于我们对粮食安全问题的总体判断。
因此，(1)建议把大豆从粮食统计中分离出来，并从国家粮食安全政策关注的范围中剔除。(2)研究以具体粮食品种为基础的自给率目标。如中国大米具有理论上的比较优势和出口潜力，但国内需求庞大，世界供应有限，今后大米生产的目标应该是能够保持国内供需基本平衡。而小麦、玉米生产优势不足。如果把它们的进口关税配额
(分别为963万吨、720万吨)全部进口，则相当于目前国内生产的11%和6%。是否应该考虑将小麦、玉米的自给率目标作相应调整？(3)粮食安全的范围是否需要调整，也需要作进一步的研究。比如玉米，如果仅仅考虑“口粮安全”，作为饲料产品的玉米理应放开进口。但对于吉林等玉米主产区而言，玉米与农民增收直接相关。令人担心的是，在发达国家对玉米高补贴、跨国粮商垄断全球贸易的背景下，如果玉米大规模进口，可能会动摇目前“北粮南运”的格局，许多人判断的“南进北出”格局难以形成，而很可能的结果是，北方玉米出不去、南方大量进口的“南进北不出”格局。