● 野生动物作为自然资源,有其独特的生态价值,而野生动物的生长繁殖是有周期的,人类对野生动物的过度狩猎会破坏自然环境的动态平衡和生物多样性
● 保护、禁食野生动物已经形成了一整套的立法体系,为保护、禁食野生动物提供了坚实的法治保障
● 野生动物保护立法是一个整体性问题,我国应该有系统性的法律规定,将野生动物保护放到更大的动物保护法体系之中
□ 法制日报全媒体记者 杜晓 黄佳钰
自5月1日起,一些地方立法保护野生动物的条例已经生效了。
3月31日,深圳市六届人大常委会第四十次会议通过了《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例》(以下简称《条例》),自2020年5月1日起施行。《条例》以白名单的形式明确规定:猪、牛、羊、驴、兔、鸡、鸭、鹅、鸽、鹌鹑10种家禽家畜动物可以吃,可食用的陆生动物还包括“该目录所列其他以提供食用为目的饲养的家禽家畜”,猫狗禁止食用。深圳也由此成为大陆第一个立法禁食猫狗的城市。
此外,《珠海经济特区禁止食用野生动物条例》也已经对外公布,并于2020年5月1日起施行。珠海成为继深圳之后又一个明确禁止食用猫狗的城市。
新冠肺炎疫情暴发后,有关部门和各地从不同层面加大野生动物保护力度,对于维护生物安全、公共卫生安全具有积极意义。
禁食猫狗彰显进步
有效保障食品安全
4月24日,北京市十五届人大常委会第二十一次会议通过《北京市野生动物保护管理条例》,自2020年6月1日起施行。该条例规定,禁止猎捕、猎杀列入名录的野生动物,禁止以食用为目的猎捕、猎杀其他陆生野生动物,禁止食用野生动物及其制品。同时明确,食用国家重点保护野生动物,处5倍以上20倍以下罚款。
在深圳立法禁止食用猫狗的同时,广东省十三届人大常委会第十九次会议表决通过《广东省野生动物保护管理条例》,于2020年5月1日起施行。该条例进一步提高非法猎捕、交易流通、食用国家重点保护野生动物的惩罚力度,其中食用者最高可处罚野生动物及其制品价值的20倍罚款。这也是广东省今年第一部通过的地方性法规。
深圳市人大常委会法工委负责人表示,明确禁止食用用于科学实验、公众展示、宠物饲养等非食用性利用的动物及其制品,主要考虑到这些非食用性利用的动物有其特殊的饲养目的和饲养方法,在检验检疫标准上与供食用的动物不同;同时,猫狗作为宠物,与人类建立起比其他动物更为亲近的关系,禁止食用猫狗等宠物是许多发达国家和香港、台湾等地区的通行做法,也是现代人类文明的要求和体现。
深圳立法禁食猫狗的消息引起社会各界广泛关注。
赵润清是陕西省延安市流浪动物救助公益协会会长,对于深圳立法禁食猫狗,他表示支持,并且希望全国范围内能够早日形成爱护动物、禁食猫狗的共识。
赵润清告诉《法制日报》记者:“我从事动物保护公益活动已经十年左右。目前,延安流浪动物救助协会总共收留了600多只被救助的流浪猫狗,并为它们联系合适的领养人。平时协会开支主要依靠社会爱心捐赠和成员私人筹款,但协会维持日常运作的压力仍然较大,主要是因为流浪动物数量不断增加、社会领养需求较小以及经费不足。”
“猫狗是伴侣动物,不应该成为食物。妥善对待动物是社会文明不断进步的表现。”赵润清说。
中国法学会环境资源法学研究会副会长高利红认为,禁止食用猫狗不但是社会文明进步的表现,更关系到人民群众的食品安全。由于猫狗不属于一般的家畜家禽,在猫狗屠宰过程中经常缺乏标准的检疫制度规定。
高利红说:“猫狗作为伴侣动物,人们在与其互动中会存在较多情感因素,食用猫狗会对特定人群造成情感上的伤害。从社会整体效益来说,反对食用猫狗、提倡爱护动物,实际上也是在营造一种友善、和谐的社会氛围。”
革除陋习公布目录
维护生态系统稳定
十三届全国人大常委会第十六次会议审议通过的《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《决定》),在野生动物保护法的基础上,以全面禁止食用野生动物为导向,扩大法律调整范围,确立了全面禁止食用野生动物的制度。其中明确规定,凡《中华人民共和国野生动物保护法》和其他有关法律禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物的,必须严格禁止。
4月8日,农业农村部官网正式公布关于《国家畜禽遗传资源目录》(以下简称《目录》)公开征求意见的通知。《目录》包括家养传统畜禽和特种畜禽共31种,可以用于食用等商业利用。《目录》征求意见为期一个月,意见反馈截至2020年5月8日。在这31个种类中,不包括狗。
对于狗类,农业农村部作了专门说明,随着人类文明进步和公众对动物保护的关注及偏爱,狗已从传统家畜“特化”为伴侣动物,国际上普遍不作为畜禽,我国也不宜列入畜禽管理。
北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞认为,按照农业农村部《国家畜禽遗传资源目录(征求意见稿)》以及《关于国家畜禽遗传资源目录(征求意见稿)的说明》,狗既不是野生动物,也不是畜禽动物,似乎不属于《目录》的调整范围。
农业农村部种业管理司畜禽业处工作人员也表示,《目录》针对的是农业方面家畜家禽的管理,狗拟不列入畜禽遗传资源目录,不作为农业畜牧管理,与能不能食用并无关联。
高利红认为,我国自1989年开始施行野生动物保护法,野生动物保护工作已经开展多年,禁止食用野生动物是野生动物保护工作中的重要部分。
据高利红介绍,我国关于野生动物的名录主要有三个:第一个是野生动物的保护名录;第二个是“三有动物”(即“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”)的名录;第三个是畜禽遗传资源的名录。野生动物保护名录里的动物从1989年就开始禁止食用,“三有动物”名录里的动物一直没有禁止食用,而畜禽遗传资源动物本来就是追求其经济价值和使用价值的。
高利红说,此次《决定》出台的最大影响就是“三有动物”名录里的动物禁止食用,而《目录》里的动物还是可以食用的。这是此次全国人大常委会审议通过的《决定》以及《目录》正式实施后所带来的实际法律效果。
杨朝霞认为,野生动物作为自然资源,有其独特的生态价值,而野生动物的生长繁殖是有周期的,人类对野生动物的过度狩猎会破坏自然环境的动态平衡和生物多样性。
“野生动物身上可能携带重要病毒或细菌,如果随意食用野生动物,可能会给人类带来疾病尤其是传染病,危害公共卫生安全。科学研究证明,野生动物是许多传染性病毒的重要来源,人类历史上许多重大传染病的暴发都与野生动物有关,禁止食用野生动物是非常有必要的。”杨朝霞说。
“从保护生物多样性角度来说,保护野生动物已经是全球共识。2020年联合国生物多样性大会将于今年10月在云南省昆明市举行,保护野生动物是中国为维护地球生态系统稳定、保护世界生物多样性所尽的一份责任。既能够更好地维护我国生物安全、公共卫生安全,也是积极推动构建人类命运共同体过程中,必须要承担的责任。”高利红说。
区分是否合法养殖
统筹兼顾各方利益
在地方的野生动物“禁食令”出台后,养殖户的利益问题也受到关注。
杨朝霞认为,禁食野生动物涉及养殖户、宗教信仰以及更为广泛的公共利益,是事关生物安全、公共卫生安全的重要问题,在禁食野生动物执法过程中,一定要注意平衡好各方利益,切忌“一刀切”。尤其是对于动物养殖户来说,禁食野生动物事关他们的切身经济利益和当地经济发展。因此野生动物保护和利用需要搞好平衡。
4月16日,广东省林业局在广州市召开《广东省野生动物保护管理条例》宣讲暨广东省禁食野生动物后续工作视频会议。会议提出,根据实际情况给予一定补偿,要将合法养殖、依规停业的作为补偿对象,优先做好对贫困户的补偿,对违规取得行政许可证件或违法从事养殖的不予补偿。
杨朝霞认为,在开展禁食野生动物工作时,针对养殖户的问题有几方面要注意。首先,要充分调查摸底,掌握各地对野生动物进行人工繁育的从业主体有多少、人员有多少,以及目前在养的野生动物人工繁育的种类、数量、用途,养殖基础设施和养殖模式等,包括养殖户持证的情况。掌握养殖户现状是进一步作决策的前提。
“其次,要区分合法养殖和非法养殖、食用性利用和非食用性利用。目前驯养繁殖产业的市场规模已经很大,创造出很多经济价值,但其中合法养殖和非法养殖现象混杂,对此要进行区分。对于合法养殖要鼓励支持、规范管理,而对于非法养殖的情况,比如没有驯养繁殖许可证、经营加工许可证或者经常从事野生动物‘洗白’违法活动的养殖户,要坚决予以取缔。”杨朝霞说。
杨朝霞认为,《目录》正式实施后,一些养殖户将失去合法养殖地位,届时有关部门要尊重他们的利益,做好补偿工作或者帮助他们实现转产,比如原来食用性的养殖动物能够转向非食用的用途继续养殖。
“再次,要重视从事人工繁育产业的贫困户的帮扶工作。在一些地方,野生动物的人工繁育是脱贫攻坚的重要产业支撑,产业的调整事关贫困人口的生存发展。国家林业和草原局也特别强调在做好禁食野生动物后续工作的同时,要掌握建档立卡贫困户的情况。要把帮扶工作与脱贫攻坚相结合,重点向养殖户集中的贫困地区、建档立卡户倾斜,建档立卡贫困户的帮扶工作要做到‘一户一策、因户施策’,加大产业扶贫、就业扶贫等政策支持力度,通过多种形式帮助其实现转产、发展替代产业,落实兜底保障措施,巩固脱贫攻坚成果。”杨朝霞说。
执法部门重拳出击
构建完善法律体系
随着保护野生动物的法律体系日益完善,执法层面也不断加大打击治理力度。
4月1日,在海关总署的统一指挥下,重庆海关联合南宁、合肥、成都海关及地方公安机关开展打击穿山甲鳞片走私集中收网行动,分别在重庆,广西南宁、崇左,安徽亳州,四川成都等地同步出击,成功打掉一个穿山甲鳞片走私犯罪团伙,抓获犯罪嫌疑人12名,现场查获走私穿山甲鳞片441.03公斤、动物胆囊14公斤,查扣现金190多万元。
截至今年3月,全国公安机关共侦办涉及野生动物的刑事案件948起、查处行政案件2147起,收缴野生动物9.2万头(只)、野生动物制品5300多公斤。
野生动物保护法第三十条规定:“禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品,或者使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。”
“我国相关法律法规一直都对野生动物的保护和禁食予以关注。”杨朝霞说,“但缺陷在于,限定范围仅限于国家重点保护的野生动物,对于非国家重点保护的野生动物并没有明确禁止食用,而只是要求有合法来源证明。”
杨朝霞分析,从野生动物保护法立法到修订,直至今年2月24日人大常委会审议通过关于禁食野生动物的《决定》,再到农业农村部公布《目录》,这是一个野生动物保护法律制度不断完善的过程。再加上各地出台的关于保护、禁食野生动物的相关条例,就形成了一整套保护、禁食野生动物的立法体系,为保护、禁食野生动物提供了坚实的法治保障。
高利红认为,野生动物保护立法是一个整体性问题,我国应该有系统性的法律规定,将野生动物保护放到更大的动物保护法体系之中。从立法角度来说,动物种类有很多,野生动物的概念与以猫狗为代表的伴侣动物、农业养殖的经济类动物、用于实验用途的实验动物以及表演动物等可能存在交叉。因此,把各种动物的关系理清楚了,野生动物保护工作也就能够开展得更加充分到位。下一步,应该从立法层面推动成体系化的动物保护法,建立完整的法律体系。
