美国海洋渔业补贴简析

一、前言

　　联合国粮农组织（Food and Agriculture Organization；简称FAO）估计，海洋鱼类遭受过度开发与耗竭的比例，已由1970年代中期约10％增至现今将近于25％，而学术研究结果则显示出更加恶劣的情况。美国境内的统计情况与此类似，依据美国国家海洋渔业局（National Marine Fishery Service，简称NMFS）2006年的统计数据显示，在其国内530种受监管的鱼类，有四分之一已是过渔（overfished）状况，另有五分之一正面临过渔（overfishing）的窘境。

　　虽然各研究的评估方式有所不同，然而我们很清楚的是，在渔捞能力与能永续捕捞的资源量之间存在极大的不平衡状态。FAO估计约有30％的过度捕捞与主要渔船队规模有关。而世界自然基金会（World Wildlife Fund；简称WWF）所估计的数字甚至更高，其评估在海洋上的船只数量是永续捕捞需求量的2.5倍，且现行渔捞态样是无法永续利用的，一份1998年的研究报告，调查全球卸鱼量的统计数据显示，在1950年至1994年间，卸鱼量有显著的改变：由食物链顶端的长寿型鱼类（longlived fish）转向食物链底层的寿命短型鱼类（shortlived fish）。

　　尽管长期以来我们都认为缺乏渔业管理是造成过渔及过度捕捞的重要因素，然近年来大家也都体认到政府所给予渔业的补贴也是一项主要的影响因素。如同1999年，美国联邦渔业投资特别工作小组（Federal Fisheries Investment Task Force；简称FFITF）攸关美国渔业补贴的主要报告所言，「近期有许多报告提出…关于世界渔业的补贴及渔捞能力。其一致的结论都认为，全球已遭受过度捕捞，而政府补贴正是造成过度捕捞的主因，过度捕捞导致许多海洋渔业资源减少」。

　　几年后，联合国环境计划署（United Nations Environment Program；简称UNEP）针对渔业补贴议题，在其一份关键报告中表示，「渔业补贴可能会增加渔捞努力量，因此对鱼类资源量具有负面影响，已普遍地为文献所公认」。

二、渔业补贴之定义与分类

　　虽然在补贴、过度捕捞及渔业资源过度开发之间具关联性的看法已有所共识，惟在渔业补贴之定义与分类方面，尚存有许多歧见。经济合作暨发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development；简称OECD）的Flaaten与Wallis提出一项简单明确的补贴定义：「涉及与渔业政策相关联的货币价值（monetary value），不论其系来自于中央、区域或地方政府」。

　　Khan则提出下列11种型态的渔业补贴定义：(1)渔业管理计划及服务；(2)渔业研究及发展；(3)免税计划；(4)入渔协定；(5)船只建造、更新及现代化计划；(6)渔港建造及更新计划；(7)渔业发展计划及支持服务；(8)营销支持、加工及仓储公共建设计划；(9)渔民协助计划；(10)渔船买回计划；及(11)农村渔民的小区发展计划。

　　本研究资料来源包括先前研究报告已定义分类的计划项目，尤其是由Milazzo、Flaaten及Wallis、OECD、亚太经济合作会议（Asian-Pacific Economic Cooperation；简称APEC）、Sumaila及Pauly、以及FFITF所做之研究。此外亦参卓美国提报给WTO的补贴通知，虽然该项通知内容缺乏主要的补贴计划信息，而且在呈报的计划项目上，也没有完整的资料，但参酌联邦与州政府的税法规定予以充实相关资料，俾使本研究更加完整。

　　不过，有些补贴计划因为对渔业产业不完全具有特定性（例如经济发展管理与小型商业经营贷款），或属性超出本研究范围（例如渔业管理及执行基金与渔港建造及维修支出），因而将其除在研究标的之外。另攸关养殖、淡水及娱乐性渔业的补贴亦一并予以排除。

　　本研究选定下列补贴计划作为分析项目：(1)联邦及州政府的用油补贴；(2)州政府的营业税补贴；(3)灾害救助；(4)非管理的渔业研究基金；(5)入渔费；(6)剩余收购计划（surplus removal）；(7)资本建造基金（Capital Construction Fund）；(8)海产营销计划；(9)渔船及许可证买回计划；(10)渔业财务计划；及(11)渔民的应急基金。

　　本研究针对1996年至2004年间上述各项补贴计划量化每年补贴金额，并且尽可能就该等计划的地区性与鱼种类别进行分析。此外，该研究亦希能就此等补贴计划的属性提出自身的观点见解，亦即哪些补贴计划可能有益于美国的渔业资源，哪些可能有害，以及哪些可能属灰色地带（ambiguous）的补贴。

三、研究方法

　　本研究量化及分析上述各项补贴的方法为：(1)将补贴计划在这9年期间（1996-2004年）的补贴依序列出；(2)简述计划摘要，包括其背景介绍；(3)有鉴于无法取得正确数据，因此所作评估为保守估计数字；(4)以2007年的美元作为货币计价基期；(5)补贴计划的行政成本排除于评估之外。

(一)用油补贴

　　美国联邦政府对其境内大部分的石油及柴油进行课税后，将税金用于其道路的建设及维修。倘若政府对其陆运及海运交通的作法一致时，则渔业亦应支付相同的税金，而这笔资金可以用来建造及维修渔港、支付海巡署及其它公共设施与服务。然而在美国商业性渔业方面，可以免除所有联邦及州的燃料税，甚至州政府所课的营业税亦可免除。

(二)州政府营业税补贴

　　在美国有些州政府给予渔民在渔捞相关支出的营业税特别减免，例如在亚拉巴马州、加州、康乃迪克州、佛罗里达州、乔治亚州、路易斯安那州、缅因州、马里兰州、麻萨诸塞州、密西西比州、纽泽西州、纽约、北卡罗来纳州、罗得岛州、南卡罗来纳州、德州、维吉尼亚州及华盛顿州等地的州法，都有提供免营业税的补贴。

(三)入渔费

　　1988年渔业多边协议生效后，美国政府即开始支付16个南太平洋岛国入渔费，以换取其鲔渔船进入某些太平洋海域（包括专属经济区）进行作业的入渔权。美国政府每年支付入渔费取得入渔权而未向其渔业界收费之金额即列为入渔费补贴金额。

(四)资本建造基金

　　资本建造基金是一项联邦计划，允许渔民可以延缴与渔捞相关的应纳税额，但渔民需将该所得储放于特定账户，以供日后建造、整修或购买船只。一旦渔民购买完船只，或完成与船只相关的计划后，国税局就会恢复征收税金。此项计划就像是由政府提供无息贷款，因此可以视为是促进美国渔船队壮大的直接联邦政府补贴。

(五)渔业财务计划

　　此项计划提供资金贷款给渔民用于船只建造及整修，或购买设备（例如鱼货装卸、加工及配销设备）及个人的捕鱼执照。

(六)国家层级的分析

　　作者加总上述每一种补贴型态每年的估算金额，以求出年度估计补贴金额。补贴计划大多全部由联邦政府资助，或者全部由州政府资助，仅有少数情况补贴资金系来自州政府与联邦政府两者共同的补助。

(七)地理区域层级的分析

　　本研究分成七个不同的渔捞区域进行地理分析。即阿拉斯加、西北太平洋（含奥勒岗州及华盛顿州）、加州、北大西洋（含缅因州、新罕布什尔州、麻萨诸塞州、罗得岛州、康乃迪克州、纽约及纽泽西）、南大西洋（含德拉威州、马里兰州、维吉尼亚州、北卡罗来纳州、南卡罗来纳州、乔治亚州、佛罗里达州东岸及加勒比岛）、海湾沿岸（含德州、路易斯安那州、密西西比州及佛罗里达州西岸）以及西太平洋（含夏威夷州及美属萨摩亚）。

(八)鱼种层级分析

　　有些数据可以很明确地就界定目标鱼种，有些鱼种则完全独立分开，有些则无法纳入鱼种层级的数据中。如基金分配给不只一种目标鱼种时，则补贴基金必须依其分析目的加以划分。就资本建造基金与渔业财务计划而言，它的目标鱼类通常有三种，所以在分析时，就必须将基金平均地分配给这些鱼种。至于灾害救助补贴，则依其救助支付前5年期间在相关地区的平均卸鱼量进行基金分配。由于数据不足，本研究处理下述补贴计划无法以鱼种层级分析：用油补贴、渔业研究、渔民的应急基金、州政府的营业税补贴、资本建造基金的次级资料、渔业财务计划及海产营销计划。

(九)补贴分类

　　Khan将其所提出的11种渔业补贴型态，分类成好的（good）、坏的（bad）及丑陋的（ugly）三大类补贴。渔业管理计划及服务及渔业研究是属于好的补贴，因为此等补贴可以藉由保育增加资源量或经由监控措施来监督渔获情况，以达到最适利用状态。免税计划、入渔协议、船只建造、更新及现代化计划、渔港建造及更新计划、渔业发展计划及支持服务、以及营销支持、加工及仓储公共建设计划则属于坏的补贴，因为该等补贴会导致天然资源的消蚀，会让渔捞能力超过资源之最大经济产量。至于渔船买回计划及农村渔民的小区发展计划则归属于丑陋的补贴，因为它们究竟会导致如资源提升计划的正面影响或如资源过度开发的负面影响并不明确，端赖补贴计划实际的本质与内容而定。

　　为了提供渔业管理人员及决策者思考架构，使其能了解到政府补贴是如何影响美国渔业，作者将上述的分类方法，作了二项修正。首先，为提供更清楚的类别名称，作者将好的、坏的及丑陋的三大类补贴，分别更名为有益的（beneficial）、有害的（harmful）及灰色地带（ambiguous）的补贴。其次，作者认为联邦与州政府的研究基金型态非常多样化，故将其置于具灰色地带的补贴类别中。

四、研究结果

　　自1996年至2004年共9年间，美国各州及联邦政府提供其渔业产业总计64亿美元的补贴（不包含管理成本在内），而其每年所提供的补贴金额大约在6.827亿至7.566亿美元之间，平均每年提供约7.129亿美元给予其渔业部门。（参见表1及表2）

　　就渔业补贴金额而言，联邦及州政府的用油补贴为其最大宗，占补贴总额的11.6％-32.4％，其次为联邦及州政府的渔业研究基金，占补贴总额的3.8％-35.7％。第三至第五依序为州政府的营业税补贴（占5％）、灾害救助（占4％）及入渔费（占3％）。美国的渔业补贴资金有79％来自于联邦政府，21％来自州政府。

表1   美国1996年至2004年间的渔业补贴计划

表2   美国各年度渔业补贴计划金额

单位：百万美元

　　自1996年至2004年期间，72％补贴基金使用在联邦政府的用油及研究补贴上。两大补贴地区为西太平洋地区（28％）及阿拉斯加（23％），其后为北大西洋（16％）及南大西洋地区（14％）。（参见表3）

表3   1996年至2004年美国渔业补贴计划的区域分配

单位：百万美元

　　美国的渔业补贴大部分用在鲑鱼（29％）及鲔鱼（29％），其次是底栖鱼类（26％）及贝介类（shellfish）（15％）。贝介类之虾类渔业获得最多政府补贴（39％），龙虾类渔业则居次（32％）。（参见表4）

表4   1996年至2004年美国渔业补贴计划的鱼种分配

单位：百万美元

　　依据Khan之分类定义，联邦及州政府的用油补贴、州政府的营业税补贴、入渔费、剩余渔产品收购计划、资本建造基金、海产营销计划、渔业财务计划及渔民的应急基金等项目系属于有害的补贴；至于渔业研究、灾害救助及渔船及许可证买回计划等，则归属于具灰色地带补贴，盖因其究竟系为有益，抑或者是有害的补贴认定尚需视是项计划的本质而定。以渔业研究计划为例，虽然大多数的研究计划项目旨在促进渔业保育、监控或统计渔业生物，然有些以开发为导向的计划则会扩大渔业开发，因此，不能将所有渔业研究计划直接认定为系属有益或有害的补贴，故将其归类于灰色地带补贴。自1996年至2004年，美国渔业补贴56％系属于有害的补贴，其余44％为灰色地带的补贴。

　　联邦及州政府的用油补贴与州政府的营业税补贴，分配概况汇整如下表5及表6，因各州的补贴金额系依其卸鱼量及减免税赋额度而来，故有些州的补贴金额为零。

表5   1996年至2004年美国有关商业性渔业的州政府免营业税补贴

表6   1996年至2004年美国有关商业性渔业的州政府用油补贴

五、回顾讨论

　　先前已有一些文献研究试图定义及量化美国的渔业补贴，例如Milazzo的研究报告，依据国内预算计划的渔捞努力量及产能提升补贴评估出每年的补贴金额约为3,000万美元。Milazzo找出许多美国的补贴计划，如贷款补贴、税赋优惠、船只及许可证买回及用油补贴等，惟并未估算出数值。虽然Milazzo的研究是第一个企图以国际层级分析渔业补贴的文献，然而在论及美国补贴时，因其并未含括所有的补贴计划，故其研究并不完整且已过时，且该篇文献发表迄今已近10年，无法反映现行计划的改变。

　　在1999年时，FFITF完成其自身对美国政府授与渔业产业补贴的调查工作。虽然有助于进一步了解补贴议题，然而由于数据来源系来自于FFITF本身，及WWF攸关评估国际渔业补贴透明化的研究报告，这些资料常常是散布于各个地方或区域性政府办公室的档案柜中，以致FFITF无法在其调查报告中量化各种不同的补贴。

　　到了2000年，有2份关于渔业补贴范围的跨国研究报告出炉，内容涵盖美国的补贴资料。第一份由APEC出版的研究报告，包括有某些州政府层级的用油免税补贴计划，惟其在大多数的美国渔业补贴计划上缺乏补贴的金额数据。第二份由OECD的科学家Flaaten及Wallis所发表，内容对于美国渔业产业的补贴首次有综合性的评估，统计出美国的补贴金额为11亿美元。

　　嗣后于2006年时，OECD更新其由Flaaten及Wallis所作的统计评估，表示在1997年至2003年间，美国每年支出1.036亿美元在直接支付，1,990万美元在成本降低移转，9.16亿美元在一般服务，总计渔业补贴总额为10亿美元。同年有2份全球性的研究，针对美国及其它143个国家的渔业产业进行非属用油补贴及用油补贴的计划评估，其研究显示2000年美国攸关上述两类补贴计划的金额分别为12.7亿美元及2.21亿美元，补贴总额为14.9亿美元。

　　本研究系将提供给渔业管理或与管理相关的研究、公共建设及执行的政府基金排除在外，因为此等补贴一般分布于美国及其它国家的补贴基金，属于间接型的补贴；而本研究探究的标的系为直接授与补贴予渔业产业的美国政府计划，以及日后为遵守WTO渔业补贴规则，可能需予以再重新制定或逐步淘汰的补贴计划。

　　先前的研究数据严重低估了直接补贴的年度支出金额，以OECD为例，其在1997年至2003年所做的直接支付与成本降低移转金额，平均为1.23亿美元，而本研究所统计出的数据为4.36亿美元，是OECD的3.5倍，导致这两者之间的差异在于OECD将渔业研究基金置于一般性服务的补贴类别。Khan及Sumaila对于上述补贴在2000年时的统计金额为3.68亿美元，亦低于而本研究所统计出的4.6亿美元。

　　造成补贴评估有所差异的原因相当多，以OECD研究报告为例，至少遗漏了入渔费之补贴以致未能估算州政府的补贴，用油补贴也明显地被低估。至于Khan及Sumaila与本研究在评估上的差异，因为其并未考虑到州政府的用油补贴或免营业税补贴，依赖少数的详细资料来作补贴评估，也未评估美国的渔业研究基金。

　　本研究估计2000年的渔业管理与服务总额为11.2亿美元，若把1996年至2004年的年均补贴额（7.129亿美元）考虑进去，则可修正获得美国渔业补贴总额为18.3亿美元。是项补贴总额虽然较先前Khan与Sumaila所提出的整体数据高出大约50％，但仍然还是一个被低估的数字，因其并未涵盖补贴计划行政成本、渔港建造及维修成本及渔业管理相关的研究。

　　本研究所呈现的补贴总额也会因为其它因素的影响而低估。因为无法全面探查州政府层级的税赋减免，因此会有所疏漏而造成相关补贴的低估，例如政府拨付基金补助海产营销活动时，政府并未将之列入任何特定的计划中。

　　OECD发现自1996年至2003年美国的渔业补贴有显著增加的情况，但本研究并未发现明确的趋势，原因可能为OECD并未调整通货膨胀率的计算；然而，在1996年至2004年期间，发现到一个相当大的渔业补贴总额的波动，大约每年7,500万美元。

　　某一个地区所受的补贴总额百分比并不一定与其卸鱼量的数量或产值相关，这种情况在西太平洋地区最为明显，这个地区享有最高的补贴，然其渔获数量与卸鱼量价值却是所有地区中最低的。其补贴资金多来自于美国政府的入渔费补助，每年政府最多可补助45艘渔船进入许多南太平洋岛国的海域作业，每艘船每年得到超过400,000美元的补助。

　　若以鱼种来看，鲑鱼及底栖鱼类是享受到最大补贴额度的鱼种，而该等鱼种的渔获量每年都高居渔获统计之冠；至于贝介类也接受到大量的补贴挹注，其年产值排名第一。鲔鱼在美国渔业补贴中也占有很大的补贴比重，但是每年在渔获量及卸鱼量价值的排名上却相当的低。依据美国海洋暨大气总署的调查报告，2006年有些鲑鱼的资源量现已有过渔现象或濒于过渔的状态，有些鲔鱼资源量也面临相同的困境。

　　一般认为渔业补贴对资源的影响程度系取决于渔业管理制度，渔业管理制度及执行力做的愈好，补贴对鱼资源量造成负面影响的可能性就愈低。然而此两项要素不仅难以量化，且会随着时间推移而有所不同，是以无法预测补贴计划对于某一渔业将产生何种影响。

　　作者认为Khan将研究的补贴一概归类于有益性补贴的分类作法并不适切，因有些渔业研究计划系为发展新型渔业或协助现行渔业的进一步发展，很有可能会增加渔捞努力量。尽管这类以发展为导向的渔业计划与以良好导向或保育导向为主轴的计划相比比例相当低，但因其对渔业所造成的影响效果，需视该项政府基金研究计划的本质而定，故宜将渔业研究视为灰色地带补贴。

　　Khan与Sumaila的评估研究报告指出，2000年美国提供予其渔业部门的有害性补贴为3.32亿美元，灰色地带补贴为3,600万美元，有益性补贴为11亿美元。而作者的研究评估结果却显示美国政府对于有害性补贴的支出总额为4亿美元，灰色地带补贴为3.42亿美元。这两者间的评估差异，来自下述几个因素，首先，作者将渔业研究归类为灰色地带补贴而非有益性补贴，与Khan的归类不同。其次，由于作者的统计更完全，因此在许多补贴种类的估计数据上都要比Khan的来得高。再者，囿于资料来源的范围限制，作者并未将渔业管理成本纳入研究之中，而该项支出系Khan评估报告中列为有益性补贴的最大来源。

　　美国政府给予其渔业部门的补贴金额相当大，平均每年都超过7亿美元。而这些补贴大多数都使其渔民提高渔捞努力量，因而可能使渔业资源遭受过度开发。为达成史蒂文森渔业保育管理法（Magnusen–Stevens Act）的目标，当前首要之务，应削减所有的有害性补贴，来降低美国许多已濒危的鱼类资源压力。

　　补贴计划的金额大小并不一定与其所造成的渔捞能力增加程度相当。例如资本建造基金计划是非常有害的补贴计划，然而该项补贴金额并非为美国整体渔业补贴计划支出的最大宗。此外，某些渔业补贴对环境所产生的影响会扩及到全球渔业，例如OECD的研究报告指出用油免税补贴对环境所造成的影响是潜在地重要，而美国渔业产业每年大约使用近8亿加仑的渔业用油并受到政府补贴。