（中经评论·北京）为深入了解农业灾情和灾后农业生产出现的新情况新问题，分析判断2008年农产品供给面临的特殊形势，及时提出有针对性的政策建议，前不久农业部产业政策与法规司组织北京市农业局和河北省农业厅对奶业生产情况、吉林省农委和黑龙江省农委对东北地区“卖粮难”情况、河南省农业厅和四川省农业厅对生猪生产情况、湖北省农业厅对油菜生产情况、湖南省农业厅对水稻生产“双改单”情况、安徽省农委和江西省农业厅对农村劳动力转移对农业生产影响情况开展了系列调研。在此基础上，我们对当前农产品供给形势和面临的突出问题进行了深入研究，提出了相关对策建议。
一、当前农产品供给形势出现的新情况
2008年1月10日以来，我国南方等部分地区发生历史罕见的低温雨雪冰冻灾害。在这场灾害中，农业遭受重创，特别是蔬菜水果业、油菜产业、畜牧业和渔业损失严重。灾害不仅给当前农业生产造成巨大损失，后续影响正逐渐显现，加上部分地区出现“卖粮难”和种粮成本增加，农民种粮积极性受到影响，全年农业生产不确定因素增加，这将在一定程度上影响全年农产品供给，影响农民收入持续稳定增长，影响“两防”目标特别是防止明显通胀目标的实现，必须引起高度重视。
（一）粮食产销脱节，局部地区存在卖粮难
2007年，我国粮食生产连续4年增产，达到5015亿公斤，人均占有粮食380公斤，仍然没有恢复到1998年人均占有粮食411公斤的水平，年度产不足需，粮食总量平衡的压力依然存在，南方销区的粮食价格普遍上涨，然而在东北地区却存在卖粮难。据黑龙江有关部门统计，2007年底黑龙江省农民手中待售粮食103.8亿公斤，比上年增加24亿公斤，增长30.0%。从待售粮食品种来看，主要是水稻和玉米，水稻待售45.3亿公斤，比上年增加15.8亿公斤，玉米待售50亿公斤，比上年增加14.3亿公斤。在吉林也出现同样的问题。据吉林省农委统计，截至2008年1月底，全省粮食仅销售41.4%，其中，玉米销售37.3%，水稻销售49%，比上年同期低30个百分点。据国家发改委数字，目前东北三省农民手中仍有72.5亿公斤水稻没有出售，超过三省水稻产量的1／4。一些地方粮价上涨，一些地方卖粮难，造成这种有悖常理的现象，原因主要有两个：一是受国家限制玉米转化乙醇政策影响，玉米需求减少，2007年东北玉米、水稻价格走低，尤其玉米价格偏低，而农民又存在涨价的预期，惜售观望，销售变现较慢。二是由于柴油价格高涨，公路运输成本增加，粮食运输利润空间不大，一些车辆纷纷退出粮食运输市场，加上铁路运力紧张，造成粮食产销脱节，销区粮食持续涨价，产区出现卖粮难。
（二）油菜供需缺口将进一步扩大
受国家利好政策和市场价格大幅上涨的影响，2007年秋冬油菜播种面积恢复性增长，比上年增加1050万亩，达到1.01亿亩，其中“双低”优质油菜占85%。但是，由于冬前大部分油菜主产区遭受严重干旱，播栽较迟，生长迟缓，普遍苗小、苗弱，且高脚苗数量多，苗情较差，抗冻能力弱，此次遭受冻害最为严重，受灾面积达4891万亩，占全国冬油菜面积的48.4%，其中成灾2777万亩，绝收615万亩。据专家初步测算，此次因灾损失油菜籽180万吨，再加上灾后渍害、病虫害等影响，全年油菜减产已成定局。以油菜生产大省湖北为例，2007年秋播油菜种植面积1841万亩，比上年增加241万亩，油菜生产扭转了连续三年下滑的势头。但冰冻雨雪灾害使全省油菜受灾800万亩，占油菜种植面积的43%。随着气候转暖，受冻油菜还将出现各种病害，油菜减产和绝收面积将会进一步扩大。湖北省是油菜主要产区，油菜产量约占全国总产量的18%，此次油菜生产受灾严重，对全年油料供应将会产生不利影响，油料供需缺口将进一步加大。
（三）蔬菜四、五月份生产供给存在缺口
2007年秋冬种蔬菜面积稳定增长，达1.19亿亩，同比增加220多万亩。但此次灾害对蔬菜生产影响严重，据初步统计测算，全国20个省（区、市）受灾总面积达4208万亩，占全国秋冬种蔬菜面积的32.4%。仅湖南、湖北、安徽、江西、贵州、江苏、四川、浙江等8省受灾减产就达2600万吨，比正常预期产量约减33%，其中露地蔬菜减产2280万吨，减幅35%，设施蔬菜减产320万吨，减幅25%；冻死春、夏蔬菜秧苗150多亿株，占育苗总株数的37%。据各省上报情况分析，这次灾害造成蔬菜损失3800多万吨，5月底以前全国蔬菜供应量因灾减少3200万吨，各地通过加紧抢种补种可增加供应2440万吨，增减相抵，尚缺口760万吨。这种情况将直接影响春、夏季蔬菜生产和供应，价格同比将有所上涨。
（四）生猪供应偏紧的局面还将持续一段时间
2007年下半年以来，随着国家扶持政策措施的落实，我国生猪生产出现了积极变化。据农业部对20个生猪重点省的1800个规模养殖场、1800个散养户、180个行政村和94个饲料厂的跟踪监测，1月份生猪存栏同比增长10.2%，出栏同比增加15.5%，规模户能繁母猪存栏同比增长23.8%，散养户能繁母猪存栏同比增长18.7%，生猪生产继续恢复发展。但是此次灾害造成生猪死亡408.6万头，其中大部分是仔猪，死亡仔猪数约占全国仔猪月供应量的7%，且持续低温对母猪配种和妊娠都会产生不利影响。预计全国2008年7月份生猪出栏量将会比正常水平减少。灾害给全年生猪生产的恢复发展带来了新的不确定因素。同时，生猪生产面临成本上涨过快、动物疫病复杂、发展资金短缺、担心价格暴涨之后出现暴跌等问题，许多养殖户对生猪养殖前景表示担忧，散养户发展生猪养殖的积极性仍然不高。据河南省畜牧局调查测算，2008年2月份每头猪的生产成本同比增加144.62元。一头15～20公斤重的商品仔猪售价高达’720元以上，比2006年出售的100公斤重的商品猪价格还要高。
（五）奶业养殖获利空间减小
随着国家奶业扶持政策的落实和国际市场奶价上涨的带动，2007年9月份以来，各地原料奶收购价格普遍回升。2008年1月份最后一周，北京、天津、河北、内蒙古、山西和黑龙江等6个主产省份原料奶平均价格为2.84元／公斤，比上周上涨0.6%，奶牛养殖效益逐步增加，奶农养殖积极性逐步恢复。由于此次受灾地区不是奶业主产区，灾害对奶业生产影响不大。但是随着夏季产奶高峰的到来，牛奶消费相对减少。加上国际乳制品价格有逐步回落的趋势，原料奶价格有可能再次波动。特别是随着生产成本增加，奶牛养殖获利空间越来越小。以北京为例，2001－2007年上半年，牛奶价格始终在每公斤1.7～2.0元浮动，但是饲料原料玉米价格却不断上升，由每公斤1.1元上升到1.6元，牛奶成本也达到每公斤2.10元以上，养殖获利空间减小，影响了奶农的经济效益和生产积极性。2007年7月以来，牛奶价格开始上升，到2007年12月，曾一度上升至每公斤3.5元，2008年1月回落至每公斤3.2元。尽管牛奶价格上升较快，仍难以抵消成本的过快增长。
（六）水产品生产形势不容乐观
近年来，渔业生产持续快速发展，水产品本来可能成为猪肉消费的重要替代品，但这次灾害给渔业生产带来很大麻烦。截至2008年2月14日，全国受灾养殖面积1455万亩，损失水产品86.5万吨，其中苗种42万吨、亲鱼340万组、商品鱼约44万吨，直接经济损失近70亿元。由于此次受灾严重的长江中下游地区和广东、广西等地是我国商品鱼养殖主产区，也是苗种繁育、亲鱼和鱼种越冬的主要区域，因此，对上述地区、乃至全国的渔业生产均有一定的不利影响，特别是亲本和鱼种的死亡将会直接影响春季早繁、供种以及年中大规格商品鱼的供给和出口。据测算，死亡鱼种将直接导致全年减产250万吨成品鱼。考虑到恢复生产措施和非灾区增产因素，全年水产养殖产量预计可与上年大体持平。当前，水产品的突出问题是出口受阻，加工出口企业处境艰难。近年来，一些国家采取针对我国水产品的贸易壁垒措施，导致水产品贸易纠纷时有发生，对我国水产品出口产生了较大的影响，2007年出口量和出口额增幅分别比上年回落15.8和14.6个百分点，是1999年以来增幅最低的一年。加之生产成本上升、人民币升值等因素影响，水产品出口企业面临很大困难，许多加工生产线处于停工状态。
（七）全球农产品价格将持续在高位运行
2007年以来，全球农产品价格普遍上涨，国际市场小麦、玉米价格创近10年来的最高水平，大豆价格创34年以来的最高水平，世界谷物储备降至1982年以来的最低水平。据美国农业部2008年1月份预测，2007／2008年度，期末谷物库存量为30.91亿吨，棉花库存量为54.75百万大包，油籽库存量为5.32亿吨，均为近年来期末存量新低。加上国际石油价格暴涨和农产品能源化利用加快，世界粮食价格居高不下的形势短期内很难扭转，这将继续拉动国内主要粮食品种价格上涨。
综合以上分析，我国2008年保障农产品供给的难度将进一步增大，农产品供求关系将继续呈现总体偏紧格局，农产品价格也将继续在高位运行，在CPI指数构成权重设置没有调整的前提下，农产品价格对CPI的压力不会发生实质性改变。2008年2月份的统计数字显示，CPI达到8.7%，创11年来月度数据新高，其中，食品价格同比上涨23.3%，粮食价格上涨6.0%，猪肉价格上涨63.4%，这些屡创新高的数字警示我们，2008年的农产品供给问题大意不得、疏忽不得，放松不得。
二、影响农产品供给的几个突出问题
人无远虑，必有近忧。当前，农产品供给问题表面看是生产问题，实质是生产要素配置问题。从要素层面看，农业生产发展受劳动力、资本等生产要素供给的制约，也受农业生产经营方式的制约。从调研情况看，以下一些问题需要引起高度关注：
（一）农资价格偏高且供应不足
突出地表现在三个方面：（1）农资价格上涨过快。由于国际市场化肥价格暴涨和农资原料成本上升等因素影响，进入2007年9月份，以化肥为主的农资产品价格大幅上扬。据吉林省供销社最近调查，尿素到站价1850元/吨，同比增幅达19%；进口磷酸二铵到岸价4800元/吨，同比增幅达65%；含量60%俄罗斯产氯化钾到站价3300元/吨，同比增幅达43%；杀虫剂平均上涨10%左右；除草剂平均上涨20%左右；农膜平均上涨8%左右；部分地区零号农用柴油平均市场价格6000元/吨左右，同比涨幅达20%。与2007年3月相比，农资价格平均涨幅30%左右。据黑龙江省农委调查测算，由于生产资料价格上涨，黑龙江省亩均生产成本增加25～30元。（2）农资调运不足。吉林、黑龙江省磷复肥等货源主要依赖西南省份，农资外调和进口缺口很大，吉林省年需化肥450万标吨，其中省内化肥厂家供货120万标吨，外调和进口330万标吨。吉林省2007年底化肥社会储备量不到100万标吨，不到上年同期的50%，货源明显不足，后市化肥价格依旧看涨。（3）农资出口加剧供求失衡。由于我国目前的石油价格与国际价格严重倒挂，化肥、农膜等农业生产资料作为石油的下游产品，与国际市场价格存在明显价差，如目前国内磷复肥价格虽然较高，但仍低于国际市场30%以上，刺激国内化肥厂家扩大出口以获取更多利润，加剧了国内农资供求失衡。
（二）农民种粮积极性仍然偏低
（1）种粮效益低抑制了农民的种粮积极性。对农民而言，目前种粮经济效益仍然明显偏低。农业生产资料价格上涨过猛，很大程度上抵消了粮价上涨和各种种粮补贴带来的实惠。据统计，2006年与2004年相比，全国农业生产资料价格累计上涨9.9%，而同期粮食的价格仅上涨1.3%。2007年前三季度全国大部分地区农业生产资料价格累计上涨8.8%以上，虽然同期米价上涨很快，但利润主要在加工和流通环节。（2）种粮比较效益低抑制了农民的种粮积极性。同种植经济作物相比，种粮比较效益依然偏低。据湖南省农业厅调查测算，种粮效益只有蔬菜的50%、花生的42%、棉花的34%、西瓜的25%。同劳务经济相比，差距更为悬殊，一个家庭种一年农田的纯收入不如一个劳动力打半个月工所获得的收入。（3）种植双季稻的累加效益与种植单季稻的效益出现“逆差”抑制了农民种植双季稻的积极性。湖南省桃江县统计数据表明，1999年首次出现种植双季稻的效益不如种植单季稻的效益，当年“逆差”为每亩30.8元，2001年“逆差”为每亩52.7元，2008年扩大到每亩95元，水稻生产“双改单”还没有得到有效扭转。
（三）农产品流通成本居高不下
2006年底以来，农产品价格持续上涨，消费者声称农产品价太高，但是农民却抱怨赚不到钱，其中重要原因是流通成本过高，中间商获益过多。据商务部统计，在我国农产品销售价格中流通成本占50%左右，比欧洲高出两倍以上。据农业部市场信息司最近调查，西红柿从寿光产地农民手中到北京超市市民手中，要经过6大过程、33个发生成本的环节，价格也从每公斤2.42元涨到7.6元。其中，农民每公斤获利仅0.334元，而超市零售商获利2.30元，农贸市场零售获利0.864元，一级批发获利0.710元，二级批发获利0.876元。在西红柿的生产、销售过程中，农民花费时间最长、成本最高，而利润却最小。
（四）农业劳动力短缺问题日益突出
从调研情况看，各地普遍反映农业劳动力短缺，特别是这次灾后恢复农业生产过程中，这个问题更加突出。在贵州、湖南、江西等重灾区，春节前后因灾交通受阻，相当一部分外出务工人员没能回家过年；年轻人在家又不能增收，春节后外出务工数量较往年增多，灾后恢复重建和春耕生产需要的劳动力特别是青壮年劳动力严重不足。据安徽省农委调查，在第二、三产业发展快的乡镇和城郊区，农业兼业化问题日益突出，在第二、三产业欠发达的乡镇，青壮年劳动力都外出打工，留下来的农民老龄化问题日益明显。以繁昌县孙村镇为例，全镇有企业270家，就业人数过万人，许多农民把种田当作副业，农忙时回家突击几天，全年大部分时间从事非农产业。平铺镇平铺村青壮年劳动力大都外出打工，剩下一部分年龄较大和一些不便离家的妇女在务农，该村的金村组有117亩耕地，常年种田的劳动力仅3人，年龄最小的也已55岁。另外，据许多地方调查反映，农村中的青壮年尤其是20世纪80年代后出生的有文化的年青人大都不愿留在农村务农，加上在外务工经商干得比较好的农民纷纷选择了离开农村到城镇安家，农村留下一些老年人在守着房产和土地，农村空心化问题在加剧，农业生产后继乏人的问题越来越突出。
（五）农业专用物流设施建设滞后
由于我国产区和销区距离较远，相应的物流配套设施建设没有跟上，至今还没有粮食铁路专线，造成产区和销区区域间不平衡问题越来越突出。从吉林、黑龙江两省调研情况看，作为粮食主产区，农资供应与粮食销售严重依赖外省，农资调运与粮食运输对粮食增产、农民增收的瓶颈和约束作用越来越突出。黑龙江粮食外运90%依靠铁路运输，平均每年运量在2000万吨左右，尤其是第四季度和第一季度新粮收购时，日请车皮需要7000车（每车60吨），而铁路最终落实的约为1000车左右，粮食调运非常紧张。因此额外产生的“请车费”达到3000～8000元/车，增加了粮食生产和流通环节的成本。据有关专家预测，我国粮食价格上涨中80%的因素是由于物流节点脱节所致。以东北玉米外运为例，如果铁路、港口等各种运输工具、运输环节资源真正实现有效整合，流通成本可以在现有基础上至少再下降10%～20%。随着东北后备资源开发力度加大，运量需求还将继续提升，物流节点脱节的制约作用将更加凸现。
（六）农业生产发展缺乏金融支持
发展现代农业离不开金融和保险支持。当前，农村金融的突出问题是供给严重缺乏。最近几年农业贷款余额和乡镇企业贷款余额仅占全部信贷余额的10%左右，2007年全部金融机构贷款余额为26.17万亿元，其中农业贷款1.54万亿元，仅占5.88%。全国有近半数的农户和农村企业贷款需求没有得到满足。特别值得关注的是，目前一些成长性的涉农企业、种养大户、农民专业合作组织等中低端的贷款需求难以满足，这对确保农产品供给、发展现代农业十分不利。另外，这次灾害凸显农业保险特别是巨灾保险亟待完善。我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，每年因自然灾害导致的损失超过1000亿元，常年受灾人口达2亿，农业是受自然灾害影响最大的产业。但目前农业保险尚处于试点阶段，投保范围、投保区域相对狭窄，特别是受灾严重的偏远地区基本没有覆盖农业保险，大部分农业损失依然没有得到补偿。在2008年春节前这次灾害中，截至3月1日我国各保险公司已赔付保险金19.74亿元，其中农业保险为6629.6万元，仅占赔付总额的3.36%，且绝大部分属于能繁母猪保险赔付。
（七）农业经营规模偏小
近几年，现代农业发展、农业结构调整、增长方式转变和农村劳动力转移步伐加快，客观上要求调整一家一户的小规模农业生产经营方式。在农业生产方面，我国户均耕地7.2亩，仅为美国的1／400，规模经营受到土地分散承包的制约。在生猪生产方面，由于农户分散饲养大量减少，规模化养殖尽管已占到40%以上，但并没有完全替代农户散养的规模数量，导致生猪生产大幅波动。与此同时，农业社会化服务体系建设长期滞后，农村集体经济组织的服务功能普遍不强，农业产业化经营对农户的带动面还不大，农民专业合作组织发育还不完善，农业生产性服务业发育不足，也制约了经营规模的扩大。
三、保障农产品有效供给的对策思路
当前，我国农产品供给面临的问题既有发展问题，也有改革问题，必须树立大局意识，统筹兼顾，未雨绸缪，完善各项政策措施，合理配置生产要素，切实保障主要农产品基本供给，为实现2008年“两防”目标特别是防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀作出贡献。
（一）完善产业发展政策
继续加大粮食生产的政策扶持，加大对农民的直接补贴力度，增加粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补规模，完善粮食最低收购价政策，提高最低收购价标准，调动农民种粮积极性。扩大大豆、油菜良种补贴范围，增加花生良种补贴，扩大大豆、花生面积，弥补油菜因灾损失。畜牧业要切实加强畜禽良种繁育体系建设，强化动物疫病防控，适当增加猪肉进口，保证市场供给。水产业要切实加强原良种场建设，特别要组织国家级、省级原良种场做好亲鱼、苗种的调剂和调运工作；加快养殖方式转变，提高健康养殖水平，增强水产品国际竞争力。蔬菜业要扩大南菜北运基地蔬菜面积，扩大北方设施蔬菜供应量，增加2008年4～5月份果菜类供应量。
（二）稳定化肥等农资价格
完善农资进出口宏观调控政策，进一步提高磷酸一铵、磷酸二铵出口关税，对含磷超过25%的复混肥开征出口关税，免征进口硫磺增值税，努力增加农资供给。加大农资综合直补力度，增加对北方地区种粮农民的补贴，弥补因农资价格上涨造成的损失，调动农民种粮积极性。对企业淡储磷酸二铵可能发生的亏损适当增加利息补贴，调动企业淡储积极性。
（三）完善农产品物流体系
下力气解决东北粮食储运问题。尽快研究构建东北粮食物流快速通道问题，加快规划建设东北粮食铁路运输专线。有关部门要切实加强储运协调，保证收购资金供应，优先安排粮食运输，积极开展粮食调运和销售。取消经山海关外运粮食18元/吨的铁路建设基金和对粮食“铁水联运”给予适当运费补贴，明确东北地区的粮食公路运输享受“绿色通道”优惠政策。加强物流基础设施建设，改善粮食装卸车点设施，提高装卸车作业效率，积极培育粮食物流龙头企业，提高粮食运输集中化度，研究优惠运价调整实施办法，促进铁水方式合理分流粮食运输需求。
（四）提高农业组织化程度
既要重视提高农业生产组织化程度，也要重视提高农产品流通组织化程度。加快发育多元化农业组织，积极扶持农业产业化组织、农民专业合作经济组织、农产品流通合作组织等多种组织形式，在生产环节着力提高农业生产率，在流通环节增强农民参与流通的能力，让农民分享流通环节的增值，使组织起来的农民真正成为有竞争力的市场主体。加快发展农业社会化服务体系，把发展农业生产性服务作为重要领域，积极鼓励，突出重点，加大扶持，解决好一家一户的农民办不了、办不好的事情。
（五）大幅度增加农业投入
明确界定农业投人的范围，增加投入农业的资金比重，重点增加现代农业建设、农业科技创新和推广、农民直接补贴等方面的开支，并尽快制定出台《农业投入法》、《农业信贷法》、《农业保险条例》等重要法律法规，使强农惠农政策法制化。加快建立金融支持农业发展机制，扩大新型金融组织试点，通过利息补贴等政策手段加大对新型农村金融组织的支持力度。全面开展政策性农业保险，建立农业自然风险防范机制，中央财政建立农业保险专项资金，加大对各地开展农业政策性保险的扶持，建立以合作制为基础、政策支持为导向、市场运作为特征的政策性农业保险制度。
（六）加快培育职业农民
积极发展农村职业教育，对完成义务教育后的青年农民进行分业教育，开展职业技能培训，培养造就大批适应现代农业建设的职业农民。大力开展新型农民科技培训和农村实用人才培训，扩大培训规模，保证培训效果。加强农业职业技能鉴定体系建设，逐步建立农业经营资格认定制度。研究制定吸引农村以外人才从事农业的优惠政策，有关政策可以参照对大学毕业生的相关优惠政策。建立职业农民补贴保障制度，对具备资格的职业农民从事农业生产给予补贴，对返乡创业从事农业经营的能人给予支持。
（七）深化农村土地制度改革
坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，进一步完善土地承包经营制度。探索土地承包经营权分离的体制机制，明晰土地产权关系，明确土地所有权，强化土地承包权，搞活土地经营权。建立健全土地承包经营权流转市场，坚持依法自愿有偿原则，坚持农地农用原则，积极引导土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营，提高农业和土地经营集约化、规模化、专业化程度。探索建立土地流转补贴制度，形成土地规模经营的基础，在园艺等经济作物和畜禽养殖等产业发展方面率先推进集约经营。
(农业经济问题，农业部产业政策与法规司，张红宇，杨春华，杨洁梅)
