一、渔民弱势群体的外部特征
渔民收入增长潜力不足，部分渔民陷入贫困
改革开放以来，我国渔业迅速发展，不少渔民特别是沿海渔民率先富裕起来。但近几年来，渔民收入却呈现出增长潜力不足、低水平徘徊不前的势态，渔民与城镇居民收入差距不断扩大，不少渔民陷入贫困。
根据对不同地区近几年渔民收入状况的调查，渔区渔民收入出现以下几种情况：一是部分沿海重点渔区渔民收入下降，出现返贫现象。根据江苏省南通市民政局和海洋与渔业局对如东、通州、海门、启东四地320户海洋渔业家庭收支情况的入户调查，2002年、2003年、2004年渔民家庭人均纯收入分别为4706元、4534元和4225元，3年连续下降，而2004年南通市城镇居民人均可支配收入达到10937元，农民人均纯收入4929元。南通市海洋捕捞专业渔民家庭30%左右的处于困难状态，10%左右的不能解决温饱问题，处于严重贫困状态。二是沿海经济发达地区渔民与城镇居民收入差距越来越大。例如，浙江省温州市2003年、2004年渔民家庭人均收入分别为5714元和5993元，尽管收入绝对值并不低，但温州市整体经济发展水平较高，2004年城市居民人均可支配收入超过17000元，生活消费水平很高，相比之下，渔民收入仅为城市居民的1/3，高水平的生活消费环境使渔民处于贫困状态。三是内陆重点渔区渔民十分贫困。鄱阳湖是全国最大的淡水湖，根据对江西省沿鄱阳湖的南昌县、鄱阳县、九江县渔区的调查，南昌县2000年~2004年捕捞渔民家庭人均收入为2667元、2621元、3000元、2496元和2500元，该县农民家庭人均收入均超过5000元；鄱阳县2004年全县渔民人均收入只有1320元，农民人均收入超过1800元；九江县2000年~2004年渔民家庭人均收入分别为2085元、1861元、2268元、2326元和2359元。
渔业外部风险多，渔民抵御能力弱
渔业是高风险行业，要承受来自各方面的风险。渔业资源衰退是渔民最大的风险之一。目前我国海洋渔业资源普遍被过度利用，单位捕捞努力量、渔获量下降，主要渔获物种类交替，低龄化、小型化和低值化日益加剧；内陆水域渔业资源也明显衰退，上世纪50年代长江流域的捕捞产量曾达40多万吨，近年来仅10万吨左右。随着我国工农业生产的发展，水域污染和水利建设、采沙、围垦造成的生态破坏严重制约了渔业生产的发展。水域污染直接降低水域生物生产力；水利建设、采沙、围垦等破坏了渔业资源的栖息地及环境，江河上行下泻受到影响，造成渔业资源生存空间被挤占、洄游通道被切断、产卵场遭破坏，导致渔场功能退化，水域综合生产力下降。此外，海洋渔业生产安全风险很大，而且很难防控。据有关统计和调查，近年来我国海洋捕捞平均约每万吨产量死亡1人。渔业安全事故不仅造成渔民人身伤害，还直接导致渔民经济上的贫困。在这些无法回避的外部风险面前，渔民很难通过其自身的力量抵御，只能依靠外界力量（如政府）的帮助和支持。
渔民社会竞争力弱，发展权益难以保障
渔民无论以渔业参与社会竞争，还是脱离渔业参与社会竞争，其竞争力都很弱。在渔民以渔业参与的社会竞争中，由于水域具有多功能性，渔业以外的其他水域功能如承载污染、水利工程建设、采沙生产、水域（滩涂）围垦等都损害、排斥水域的渔业功能，使渔民被动地参与竞争。在这种竞争中，渔民的竞争力相当脆弱，特别是渔民依靠其自身力量的竞争力更弱。渔民以渔业水域为生存依托，缺乏其他生存保障，一旦在这种竞争中渔民利用水域的权利被剥夺，就将面临一无所有的境地。渔民脱离渔业参与社会竞争更多的是个体行为，但就整体而言，渔民脱离其最擅长的渔业生产而到其他社会部门中参与竞争的能力相当脆弱。在适应外部社会环境上，渔民比农民更弱。
除此之外，在渔业内部，那些世代以渔业为生的生计渔民，还面临着与大型渔业企业的竞争。相比这些渔业企业，生计渔民在资金投入、生产手段、经营运作等方面都处于弱势。在保护制度缺乏的情况下，在同样遭遇来自渔业外部的风险或竞争时，首先受到损害和损害最大的往往是这些生计渔民。
渔民生产生活艰苦，缺乏生活安全保障
目前我国群众渔业生产仍需要大量的人力劳动，劳动强度很大。远离陆地的海洋捕捞渔民一年绝大部分时间在海上度过，海上生产昼夜作息无规律，淡水、蔬菜等必需品很难满足，生活单调枯燥，缺乏必要的精神文化生活。渔区特别是海岛渔区一般交通不便，与外界交流少，很难平等地分享外界社会资源。在海岛渔区，渔民的基本生活资料大多需要外界输入，生活成本很高。此外，渔区渔民在养老、伤病方面的社会保障缺乏，一旦失去劳动力，渔民就彻底丧失了生活来源，极易导致贫困。
二、渔民弱势群体的成因
1.渔业高度依赖自然资源，行业本身具有脆弱性
渔业高度依赖自然资源，是典型的资源约束型行业，渔业生产场所和生产对象都具有不可替代性。首先，对渔业资源的依赖性使渔业生产无法回避渔业资源变动带来的影响，这种影响有时来自渔业资源自身的客观变动，但更主要的是人为因素产生的不利影响，如水域污染、生态破坏及过度捕捞等，这在生产物质基础的层面上构成对渔民的外在风险。其次，渔业对水域（滩涂）的依赖性，一方面由于水域的多功能性和有限性使渔民被动地与航运、水利、排污、采沙等社会部门进行水域利用的竞争，并承受其他社会部门利用水域产生的渔业损害；另一方面，水上生产使渔民必须承受恶劣天气等带来的渔业安全事故风险。此外，水上渔业生产具有艰苦性，在社会中被认为是低层的职业，那些自身竞争力较强的个体或者不愿意流入渔业，或者流向渔业外部，久而久之在整体上降低了渔民群体的社会竞争力。
2.法律缺位和制度不健全使渔民权益缺乏保障
我国渔民从事捕捞和水产养殖的权利均来自以渔业法为主体的渔业法律体系所确立的渔业许可，但在民法等基本法中对水域（滩涂）渔业使用权的法律地位缺乏明确的界定，使水域（滩涂）的渔业使用权受到侵害，缺乏基本法的保护。而在渔业法有关渔业捕捞许可和养殖证制度的规定中，存在较严重的重义务、轻权利问题，有关渔业权益保护的规定很不完善。
目前我国还没有形成完善的水域功能规划特别是渔业水域规划制度，因此无法从根源上防止对水域渔业功能的损害。在渔业损害或水域侵占的赔偿和补偿上，由于缺乏健全的制度体系，致使渔业水域被占用或损害，难以获得补偿或赔偿。即使对于有法律明确规定的水域污染损害赔偿，目前也主要限于对养殖水产品直接损失的赔偿，缺乏对天然渔业资源损害及水质恶化产生的潜在损失的赔偿机制。
此外，当前我国对较为普遍的违法排污、无序采沙、非法围垦等损害渔业水域生态环境的行为还缺乏有效的管理，由于排污企业、采沙生产等给地方政府带来的经济利益远超过渔业，地方政府在管理上缺乏主动性、积极性，往往默许渔业利益的牺牲。
3.渔业管理制度不完善，管理措施未能发挥应有的作用
在渔业内部，目前我国渔业管理制度还不完善。在渔业资源管理方面，我国目前尚未实行已成为渔业发达国家主要管理制度的产出控制制度，而只是从捕捞投入角度进行管理。在捕捞投入管理上，尽管我国长期实行捕捞许可证制度，但缺乏准入制度，哪些人享有渔业权利、享有多少渔业权利都没有限制，导致渔业投资不断增加，渔业内部竞争不断加剧，在资源有限的情况下，必然导致传统专业渔民生存空间的缩小。
另一方面，尽管我国政府不断加强渔业管理，实施了一系列保护渔业资源、控制捕捞强度的管理措施。但这些措施由于本身的局限性以及一些措施未能真正贯彻执行、渔业管理部门执法能力不足等原因，尚不能充分发挥其应有的作用，渔业资源的衰退趋势仍未能得到有效遏止，捕捞投入增长仍在持续。
4.渔民自身发展能力具有局限性。
就群体整体而言，渔民受教育的程度、适应社会的自身能力相对较弱。在渔村，世代以渔为生的生计渔民“靠山吃山，靠水吃水”的传统观念较强，通过提高自身能力来适应社会发展变迁的意识较弱。这些渔民除了捕鱼以外别无其他技能。从这一点上讲，渔民脱离渔业参与社会竞争能力上的脆弱性主要源于渔民本身。
此外，上世纪90年代中期渔业经营转制以来，渔区渔业生产由原来的集体经营转为股份制个体经营，这种分散经营的方式，使渔民难以整合力量和进行内部协调，并使渔业生产大多停留在第一产业，不能实现资源整合的产业化经营，这既不利于资源的充分利用，也削弱了渔民的整体竞争能力和权益保护能力。
5.其他特定因素的影响
除上述外，还有来自国内外的一些特定因素，长期或短期内对渔民产生不利影响。主要有：新国际海洋法制度下我国和日本、韩国、越南分别签署的渔业协定使我国海洋传统作业渔场大大缩小，进一步加剧了海洋渔业的内部竞争；我国近年来实行了捕捞渔民转产转业政策，那些受教育程度低、就业技能差的传统渔民难以转产或从事新的职业，短期内失业或返回渔业，导致经济上更加贫困；燃油、钢材等生产资料涨价，使渔业生产成本上升，渔业利润和渔民收入下降。
三、扶助渔民弱势群体的对策建议
渔民弱势群体问题的存在必然不利于渔区和谐社会的构筑。渔民因经济困难无法安居乐业，渔区社会发展活力必将受到影响；渔民渔业权益受损或被剥夺而无法补救，必然使渔民对政府产生不满情绪，造成渔民与政府或其他社会部门的对抗，导致渔区社会关系不和谐、政府在渔民中的威信降低，渔区社会稳定和安定团结将受到影响。为此，要维护和实现社会公平，促进渔区社会关系协调，维护渔区社会良好秩序，就必须关注、扶助渔民弱势群体，坚持和维护他们的合法权益，实现弱势群体与社会其他群体的利益协调发展。
关注和扶助渔民弱势群体，必须从产生渔民弱势群体的本质性根源出发，针对不同的问题，从不同的角度多方面采取扶助措施。其中的关键所在，是要为渔民创造一个能够立足渔业与其他社会群体协调发展的良好环境。这需要以公正为理念依据，以保证渔民的基本权利、改善渔业发展环境、增进渔区整体福利为主要目标，以国家的立法和行政为主要途径的一系列措施。
1.近期主要措施
改革开放以来，部分渔民的率先富裕，使一些地区的渔民贫困问题未能得到应有的重视。一是最低生活保障制度未能覆盖到渔民，二是渔民的税费负担还比较重，特别是沿海渔业地区，渔民负担的税费名目繁多，渔民人均税费负担占人均收入的30%。
为解决渔民短期面临的经济贫困问题，首先各地政府应尽快建立并在渔区普及针对传统专业渔民的最低生活保障制度，并保证资金投入，建章立制，规范运作，保障渔民基本生活。其次，要建立渔民减负增收机制。中央已明确提出减免农业税的宏观政策，各地应认真贯彻执行，并以此为基础，进一步建立渔民减负增收机制，切实减轻渔民税费负担。
2.长效机制
关注和扶助渔民弱势群体，不仅仅是解决部分贫困渔民的生活保障问题，还必须建立一系列扶助渔民发展生产的长效机制，来切实保障渔民公平的发展权利。
（1）建立健全渔业权益保障机制，保障渔民享有公平的发展权利。首先要在民法体系中确立渔业权制度，使以保障渔民合法权益为主要内容的渔业权作为物权的一个重要方面在物权法中得以确立。其次要在渔业部门法律体系中，进一步明确渔业水域使用权的法律地位，使渔民合法利用水域从事渔业生产的权利切实在法律上得到保护。在此基础上，各级政府要在政策上对渔民利用水域的权利予以平等对待，并依法建立渔业水域规划制度和渔业水域损害赔偿补偿制度，使水域污染、涉水工程、水域侵占等造成的渔民失海（水）得到应有的补偿或赔偿。
（2）完善渔区政府渔业服务机制，为渔民发展生产创造良好的服务环境。渔区政府要在渔港建设、渔业信息服务、渔业保险、渔业生产安全保障、渔民文化素质教育和生产技能培训以及水产养殖生产良种繁育、病害防治、质量检验等方面建立健全渔业服务机制，为渔民创造良好的渔业服务环境，树立“服务政府”形象，充分发挥渔区政府的服务功能。
（3）培育渔民自治合作组织，提高渔民自身发展竞争力。针对当前渔民分散经营的问题，以政府引导、渔民自愿的原则，建立渔民共同所有、共同管理、共同受益的渔民自治合作组织，使渔民通过自身的资源整合、自我管理，促进渔民走产业化、规模化经营道路，提高渔民自我权益保护能力、抵御风险能力、发展竞争能力和自治能力。
（4）进一步加强渔业资源养护和管理，保护渔民生产的基本物质基础。首先渔业管理部门要进一步健全和完善渔业资源养护和管理的各项制度，提高渔业管理部门的行政执法能力，切实控制和降低捕捞强度，保护和增殖渔业资源。其次，各级政府要对渔业水域污染、渔业水域生态破坏等损害渔业的行为进行严格的管理和治理，保护渔业水域生态环境。
（5）继续推进捕捞渔民转产转业，缓解渔民内部竞争。捕捞渔民转产转业是缓解渔业资源捕捞压力和渔民内部竞争的重要战略措施，但又是一项长远性的复杂工程。当前政策执行中还存在一定的问题，需要进行合理的调整，并继续推进。重点是要使优惠政策公平合理、落到实处，并适当提高现行转业或报废渔船的补偿标准，并积极为减船转产渔民提供就业机会。
（6）建立渔区综合福利制度，为渔民编制社会保障安全网。为提高渔区综合社会保障能力，还必须从长远出发，通过建立健全渔区养老保险、基本医疗保险、多形式的渔业保险制度，以及改善渔区义务教育环境，加大教育投入等，建立渔区综合社会福利制度，为渔民编制社会保障安全网。
