摘要：在信息不完全的国际社会中，当一国农业政策与国际农业贸易制度发生冲突时，面对游戏规则的约束，国家作为理性的局中人，在政策选择的博弈中，总是努力寻求符合本国利益的政策选择，以谋求国家利益最大化。本文通过对WTO框架下美欧农业政策调整的比较与分析，剖析了农业政策调整中的国家行为，并基于我国农业政策与WTO农业规则的冲突，提出了逐步化解体制冲突、进行国内农业体制和政策调整的思路。
鉴于农业问题的敏感性和政治性，农产品贸易作为比较特殊的领域，过去一直游离于多边贸易规则的有效约束之外，农业问题仍然是各国考量和争论最大的领域。WTO《农业协定》实施后，为了遵守国际农业贸易领域的游戏规则，各国不同程度上均在调整本国的农业政策，主要WTO成员农业政策逐步透明和开放。尽管如此，WTO《农业协定》所构建的国际农产品贸易框架仍存在许多缺陷。在信息不完全的国际社会中，当一国农业政策与国际农业贸易制度发生冲突时，面对游戏规则的约束，国家作为理性的局中人，在政策选择的博弈中，总是努力寻求符合本国利益的政策选择，以谋求国家利益最大化。本文在比较分析美国、欧盟等主要贸易方农业政策调整的做法和经验的基础上，剖析了农业政策调整中的国家行为，并基于我国农业政策与WTO农业规则的冲突，提出了逐步化解体制冲突、进行国内农业政策调整的思路。
一、WTO框架下美欧农业政策调整的主要内容及政策取向
1.美国2002年农业法的主要内容及政策取向
自20世纪30年代罗斯福政府制定临时农业法案以来，美国政府一直对农业实施巨额补贴的政策。每隔几年美国都要对农业法条款作增补修改，逐步形成了目前的综合性农业法案。《2002年农业保障和农村投资法》(以下简称“新法案”)，实施期为六年，主要内容有十个部分，包括商品补贴、土壤保持、农产品贸易、营养、农业信贷、农村发展、科研和推广、造林和森林管理、能源、杂项和其他条款等。新法案大幅度增加了为农民建立收入安全网的“商品补贴”，即主要通过贷款差额补贴、固定直接补贴和反周期补贴等措施，对种植小麦、饲料谷物、棉花、大米、油籽的农民构建“三节收入安全网”，提供巨额收入补贴。对乳制品、食糖、花生生产者继续提供价格、贷款补贴和进口保护。
与过去的农业法相比，2002年美国农业法是一个更加庞杂的综合法案，涉及到美国农业、农村发展的各个方面。就农业补贴而言，新法案主要有以下特点：(1)农业补贴总额达到历史最高水平。1996年农业法本来准备推动农业自由化改革，削减农业补贴，使每年的法定补贴额控制在135-140亿美元。但美国政府1998年又开始向农民提供“市场损失紧急扶持”的临时性补贴，结果使当年的实际补贴额达到205亿美元。2002年新法案将临时性的“市场损失紧急扶持”补贴纳入了法律规定的正式预算，使得2002-2007年六年间的年均法定补贴达额到190—210亿美元，比1996年农业法规定的补贴额提高了近40%—50%。而且，由于按新法案实施补贴后具有压低国际市场同类产品价格的作用，因此美国政府对农业补贴的实际支出还有大幅度增加的可能。(2)农业补贴范围是美国农业政策史上最广的。一是扩大了农产品反周期补贴和不挂钩直接补贴的范围；二是扩大了销售贷款条款的支持范围；三是把水果、蔬菜等农产品纳入农业补贴范围；四是扩大子固定直接补贴和反周期补贴的面积范围。(3)在补贴方式上主要采取“黄箱”措施，构建了以收入支持为目标、以价格支持为核心的农业补贴三大支柱，即销售贷款条款、固定直接补贴和反周期补贴，对农产品市场将产生显著的干预作用，使农民的生产决策可以不必考虑市场的状况.其收入将完全置于政府补贴的安全网中。(4)农业补贴的分配相对集中。尽管新法案扩大了补贴范围，但补贴仍集中于少数农产品以及少数规模大的农场。
2.欧盟共同农业政策改革框架及政策取向
欧盟共同农业政策(Common Agricultural Policy，英文缩写CAP)的主要政策目标是提高欧盟农业在内部市场和外部市场的竞争力，在新的世纪建立具有欧洲特色的农业模式。CAP主要由市场和价格支持政策、结构政策、社会政策和环境政策组成。对世界农产品市场影响最大的是农产品价格支持政策，是欧盟CAP的核心和基石。欧盟的区域内农业支持水平位居世界前列，为了面对WTO农产品贸易谈判要求，特别是来自美国和凯恩斯集团的压力，欧盟委员会通过了《欧盟2000年议程》，强调对农业政策进行更为彻底的改革。然而，随着欧盟东扩以及适应WTO农业贸易自由化的需要，《欧盟2000年议程》所确立的CAP支持机制已经不适应欧盟农业的发展；再者，过去农业广泛使用杀虫剂造成的严重环境污染以及20世纪90年代欧盟口蹄疫、疯牛病等动物疫病爆发，使欧盟畜牧产业遭到毁灭性打击，也引发了对CAP支持的农业生产方式的质疑。因此，CAP需要作战略性调整，将欧盟农业和农村可持续发展战略、农业环境保护以及农业多功能性等问题纳人政策框架。
欧盟2002年CAP改革的具体内容主要包括三个方面：(1)农产品价格支持政策调整。多年来，欧盟通过价格支持政策对农产品提供巨额补贴，使欧盟财政负担沉重。2002年改革方案确立的CAP新框架规定，2006年后的共同农业支出将冻结在2000-2006年的水平(考虑物价因素每年增加I%)。继续削减农产品价格补贴，如谷物支持价格降低5%，在未来10年内减少10%的种植面积等。同时根据欧盟东扩的新形势，提出2004-2006年对东欧10国的农业补贴按相当于同期欧盟15国水平的25%、35%和40%计算.2006年后每年增加10%，到2013年实行同等待遇，以控制补贴的扩大。(2)加大农业直接补贴政策的力度。设计“单一农业补贴”制度，向农民提供与农产品生产和价格不挂钩的直接收入补贴，以替代目前对农民提供的各种类型的直接补贴，减少对农产品市场的扭曲；削减对大农场的直接补贴，并将节约出来的资金用于农村发展计划以及未来CAP改革的资金需求，纠正目前欧盟80%的农业补贴流向20%农民的不平衡补贴格局，并设计了针对不同补贴水平的农民的削减办法；将农业直接补贴与遵守欧盟有关环保、食品安全、动物卫生和福利等方面的法定标准相聯系，规定获得直接补贴的农民有义务保持农业用地有良好的农业条件，否则将扣减补贴标准。(3)突出支持农村发展。欧盟强调农业的多功能性和可持续发展，农村发展被认为是CAP的第二大支柱。2002年改革方案，一方面向农民提供补贴，鼓励农民参与农产品质量安全计划，适应食品标准，改善动物福利；另一方面削减大农场的直接补贴，将节余的资金转为农村发展基金。
总之，欧盟2002年CAP改革是围绕提高欧盟农业竞争力、促进以市场为导向的农业可持续发展和加强农村发展进行的，呈现出两个值得注意的趋势和特点：一是农业补贴方式有了较大的转变，由过去以价格支持、补贴农产品为主，逐步向增加直接补贴、补贴生产者方式转变。据OECD估计，欧盟1991年农产品市场价格补贴为832亿欧元，对农民的直接补贴为211.8亿欧元；而2001年，价格补贴减少到537.6亿欧元，减少35.4%，对农民的直接补贴增加到435.6亿欧元，增加105.9%。二是农业补贴水平仍然居高不下。
二、WTO框架下美欧农业政策调整对世界农产品贸易的影响
美国、欧盟都是世界上位居前列的农产品生产和贸易方或贸易利益集团。美国小麦、饲料谷物和大豆产量约占世界的25%，出口量占世界的45%。欧盟是全球农产品最大的进口市场，2001年进口总额接近600亿欧元，欧盟从发展中国家的进口达到了美国、日本、加拿大以及澳大利亚进口的总和。因此，美国、欧盟农业政策的调整对世界农产品市场将产生重要影响。
首先，美欧农业政策调整后，进一步压低了国际农产品市场价格，严重损害发展中国家农民的利益。
OECD的研究表明，美国农业补贴政策将刺激其国内农产品的生产，对国际农产品市场的价格具有显著的打击作用。2002年农业法将使美国农民扩大小麦种植面积20万公顷，小麦市场价格将降低0.03美元／蒲式耳；玉米种植面积增加25万公顷，玉米价格将降低0.04美元／蒲式耳；大米、棉花等农产品也将出现类似的影响(FAPRI，2003）欧盟长期对农业的巨额补贴已经严重压低世界农产品价格，2002年CAP改革方案不足以使世界农产品价格回归，即使欧盟的改革措施能够在一定程度上缓解国际农产品市场矛盾，其主要受益者也将是具有补贴能力的美国和具有农业比较优势的加拿大、澳大利亚等出口国(2003，程国强)。而既没有补贴能力，又没有竞争优势的发展中国家农业将受到其高补贴的损害。
第二，美欧农业政策的调整，均违背了它们对WTO的农业补贴进行削减的承诺，挑战WTO农业规则，破坏国际农产品贸易秩序，影响国际农业贸易政策改革的进程。
2002年CAP，并没有实质性地减少欧盟农业的补贴水平。据OECD测算，欧盟2001年农业总支持量为1039亿欧元，几乎与其农业增加值1130亿欧元相当，居世界首位，农业支持率达54%(OECD，2002)，由此决定了欧盟CAP将对国际市场产生巨大的扭曲作用。按照美国承诺的农业补贴减让表，自2000年起，美国的农业综合支持量(AMS)不能超过191亿美元的上限。其2002年农业法增加了巨额农业补贴，极有可能突破美国承诺的农业补贴上限，从而使美国违背对国际社会的承诺，破坏国际农产品贸易秩序。
第三，美欧农业政策的调整，对WTO农业贸易谈判产生了极其不利的影响，阻碍了国际农业贸易政策改革进程。
长期以来，美国致力于削减国际农产品贸易壁垒，企图为其农产品提供更多的出口机会。但在新法案中，美国一方面向农民提供扭曲市场的巨额补贴，另一方面又加强限制国外乳制品、食糖等敏感性农产品进入美国市场，这种做法必将影响美国作为贸易自由化谈判主导者的地位。尽管欧盟CAP有利于削减“黄箱”补贴、减少使用贸易扭曲的国内支持措施，但是离WTO农业谈判目标仍相距甚远，而且欧盟强调农业多功能性和非贸易关注，不愿意承诺开放农产品市场。因此，美欧贸易对峙的格局将使二者更加难以就农业问题达成妥协，世界农产品贸易格局会更加复杂。
三、WTO框架下农业政策调整中的国家行为分析
WTO农业协定作为一项正式的农业贸易制度安排，对各成员农业政策选择行为都将产生约束力。尽管各方农业政策调整的目标相同，但采取的行为方式却不尽一致。
农业贸易规模大、实力雄厚的国家往往以主动调整为主，必要时可通过修订游戏规则的方式来达到战略调整的目的。当它们预期到国内某些农业政策安排与国际农业贸易制度的基本原则相冲突，若按国际规则进行国内政策的调整会产生昂贵的调整成本时，该国就会采用谈判的方式，努力将这些带有冲突性的B策安排纳人到国际农业贸易制度的例外条款中保势起来。在新一轮农业谈判中，各谈判方根据其各自有利益和国家实力等因素，形成了美国、欧盟、凯恩斯集团、日韩等谈判阵营，它们的农业政策对国际农业政策框架的形成产生了较大的影响。如WTO新一轮农业谈判的目标是建立各方能够接受的农业谈判减让模式，各成员据此作相应的减让承诺。2003午3月18日，WTO农业委员会谈判特别会议“主席提案”的产要内容包括农产品市场准人、出口竞争和国内支持三个方面，要求发达成员5年内将农产品关税最低削凋25%—45%，平均削减40%-60%；在6年内削凋50%的出口补贴，10年后全部取消；削减60%的农业补贴。“主席提案”引起各成员方的强烈反应。不管是美国、凯恩斯集团等竭力主张农产品贸易自由化的出口方，还是欧盟、日本等推行农业保护主义的进口方均表达了失望和不满。美国、凯恩斯集团认为提案不够雄心勃勃，难以达到《部长宣言》的目标，欧盟、日本等则表示无法接受，认为提案过于激进，没有采取渐进的模式，未能考虑到非贸易关注和农业的多功能性等，从而使谈判陷入僵局。
而农业贸易规模小、实力较弱的国家，当其某些农业政策安排明显与国际规则发生冲突，调整又对本国农业发展不利时，这些国家没有能力去影响和修改国际规则，只得进行被动式的适应性调整。若一国根据利益权衡，不愿付出太多的调整成本去迎合国际规则时，一方面，该国就得保留原有的与国际规则相冲突的政策内容，从而会在国际竞争中受到阻挠与歧视；另一方面，面对内部政策运作与外部竞争规则的冲突，该国势必采取“缓冲”或“过渡”的政策调整措施，这又会拉长与国际规则的距离而长期丧失在规则制定中的发言权。
总之，当国别农业政策与国际农业贸易制度发生冲突时，国家在政策选择的博弈中，应根据对弈局势，按照边际收益等于边际成本的原则，对现有的国内农业政策进行检讨并加以调整，做出符合本国利益的政策选择，以谋求国家利益最大化。
四、几点启示
作为WTO的一般发展中成员方，在国际农业协定框架下，我国农业政策的调整同样应遵循国家的“经济人”行为原则，寻求既能发挥我国农业比较优势，又能逐步培植农业国际竞争力的良好政策环境。借鉴主要贸易国国内农业政策调整的做法和经验，我国农业政策调整应注重以下几个方面：
1.根据农业发展阶段和目标的要求制定配套的国内支持政策
农业是一个基础产业，也是弱质产业，适度的保护是完全必要的，也是可能的。保护的形式主要集中在稳定供给和增加农产品需求上，其最终目的是增加农业经营者收入。我国的农业发展与欧盟具有一定程度上的相似性，在农产品供求关系已进人结构性与地区性相对过剩的阶段，如何提高我国农产品的国际竞争力，逐步适应WTO框架下农产品国际市场竞争的要求，采取切实有效的措施增加农民收入，是今后一个时期我国农业政策的主要目标。从欧盟的经验看，价格支持政策不符合WTO规则的要求，而收入政策和结构政策则基本上符合WTO规则的要求、因此，在我国农业和农村经济战略性结构调整中的政策制定应主要着眼于收入政策和结构政策等方面。
2.贸易自由化背景下CAP的调整应和国内经济改革发展的目标保持一致
欧盟为了保障其共同农业政策改革的持续性和稳定性，在贸易谈判过程中充分考虑到谈判对手的要价和如何保护欧盟农民的利益，不仅在谈判立场上做到提出的贸易政策改革建议与国内农业政策的调整和改革相一致，同时也积极与日本、韩国等发达国家和发展中国家协调贸易立场，采取有针对性的措施反击和孤立谈判对手。WTO新一轮农业谈判在总体上没有达到我国的谈判目标，由此建立的国际农业规则和国际竞争秩序，对我国解决“三农”问题将有深刻的影响。在今后相当长的时间内，我国在粮食安全、农民就业和增收以及农村发展方面将始终面临较大压力。作为发展中的农业大国，一方面，我国应积极促成建立一个更公平、符合发展中国家利益的国际农业规则新框架；另一方面，应本着国家“经济人”行为原则，以国家利益最大化为准绳，围绕全面建设小康社会的目标，积极稳妥地推进农业政策的调整。
3.非贸易关注和农业多功能作用应纳入国家的经济发展和农业政策范畴
WTO农业谈判的议题所涵盖的范围越来越宽，包括农产品贸易进一步自由化、关税配额管理、境内支持措施、削减出口补贴、食品卫生检疫与动植物检疫措施规范、转基因产品标识、粮食安全、环境保护等多个领域。非贸易关注和农业多功能的重要性在农业谈判中越来越受到重视。农产品具有竞争力的国家或国内支持水平较低的国家，倾向于实现自由贸易，反对将农业的多功能纳入多边贸易谈判之中；而农产品不具有竞争力或国内支持较高的国家，主张把农业的多功能纳入多边贸易谈判之中。我国在建设、改革和发展三个时期都强调“农业是国民经济的基础”，这其中已经包含着农业多功能的含义，只是尚未得到具体全面的研究和阐述。作为WTO的新成员，为了实现环境保护、保持农村地区持续的活力、消除贫困和保障食物安全等目标，应加强对非贸易关注和农业的多功能等方面的研究和重视。
4.合理利用规则，保护国内农业生产
作为WTO新成员，我国应该将自己规范在WTO的规则之内，用符合WTO规则的行为，合法地阻止外部商品的进入；其次，根据《农业协定》鼓励各国采用国内支持的做法，用各国可以普遍接受的，诸如提高服务、增加研究支持、咨询培训资助等“绿箱”措施，来促使本国农业发展，减少争端；再次，农业发展的阶段性应有相应的法律来保障，如美国食品法就反映了农业发展到一定阶段后提升农业发展水平的内在要求，而国内支持的有关法律则实现了新形势下农业保护的基本目标；最后，应建立灵活高效的农业贸易体制，以充分有效地利用国际农产品市场的价格波动，实现最大的贸易利益。
5.应将效率目标放在农业经营的重要地位
在保证一定粮食自给率的前提下，及时、适度地调整农产品的生产结构与产品结构。一方面，应根据新形势下我国农业生产的比较优势适当调减粮食种植的面积，增加特色农产品的生产；另一方面，应大力压缩劣质农产品的生产数量，将“优质”放在农产品生产的重要地位，以满足市场不断变化的需求。
作者：王丽萍 蒋乃华 来源：《农业经济导刊》2005年第2期
