改革开放以来，提倡土地使用权流转一直是中央农村政策的重要内容，中央在提倡的同时对其运作也有多种严格规范。早在2001年，中央“18号”文件就对农地流转有明确规定，强调农地流转要在必须坚持农民依法、自愿、有偿的原则，中央鼓励的是农民之间的土地流转，而不支持公司长时间、大规模地租赁农民承包地。
虽然中央对农地流转政策十分严格，不过农地流转还是出现了很多问题，特别是从2008年开始，全国各地在推动农业现代化、土地适度规模经营中形成了一股“流转热”，城市大量工商资本大规模下乡，基层政府也大举介入主导农地流转，由此带来土地流转面积剧增、土地纠纷案件骤升等一系列问题。
在有关部门看来，在大规模的农地流转中，除了农民的利益受损，农地呈现“非农化”“非粮化”的现象愈趋严重，严重危及了我国政府设定的十八亿亩耕地“红线”和粮食安全的长久战略。前述农业部人士告诉记者，预计到2010年底，我国农地流转面积总计达到1.85亿亩，占农户家庭承包耕地总面积的14.6％，比2005年提高了10个百分点。
此番农业部受命具体负责起草“指导意见”，并计划联合多部委在上半年下发该文件，实际上就是中央政府决心严格各地规范农地流转，使农地管理重回正常有序轨道的又一举措。
前述农业部内部人士还透露，在起草“指导意见”的同时，农业部方面还将修改2005年制定的《农村土地承包经营权流转管理办法》，并对相关流转管理规定进一步细化，其中包括对农地经营权退出、农业经营能力认定和流转中的风险防范等内容。
