在中国粮食市场受到全球关注的背景下，盘点一下我们粮食供需的家底十分必要。
7月2日，温家宝总理2日主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《国家粮食安全中长期规划纲要》。
这份纲要指出，当前我国粮食安全总体形势是好的，粮食综合生产能力稳步提高，食物供给日益丰富，供需基本平衡。
《国家粮食安全中长期规划纲要》同时认为，随着工业化、城镇化发展，人口增加和人民生活水平提高，粮食消费需求呈刚性增长；耕地减少、水资源短缺、气候变化等因素对粮食生产的约束日益突出，我国粮食供需将长期处于紧平衡状态，保障粮食安全面临严峻挑战。
接受《瞭望》新闻周刊采访的中国的粮食专家分析，近年来，我国粮食供需在“紧平衡”状态下，粮食消费结构和粮食区域供求格局出现了新变化，这些新变化带来的问题和挑战，已成为影响我国粮食供需安全的主要因素。
多位专家认为，当前我国粮食价格面临上涨和下跌双重压力，粮食总量供求平衡难度较大，主要口粮品种供需结构失衡矛盾加深，粮食区域供求矛盾加大，市场波动风险不容忽视。
“三增三减”主导我国粮食供需
近年来，在以粮食为原料的深加工业迅速扩张推动下，我国粮食消费进入新一轮的快速增长期。与以往相比，我国粮食问题出现了粮食产量增加，但粮食库存减少；饲料、工业用粮迅猛增加，口粮消费减少；城镇粮食需求增加，农村粮食需求减少的现象，“三增三减”新变化已成为影响我国粮食供需的主要因素。
——粮食产量增加，但粮食库存减少。来自农业部的调查显示，2007年我国粮食总产量超过1万亿斤，是自1985年以来首次连续4年增产，实现了粮食种植面积、单产、总产同步增长，打破了21年来我国农业农村发展历史的“常规”。但2007年，我国粮食库存却出现减少趋势。
——饲料、工业用粮迅猛增加，口粮消费减少。本刊记者从国家粮食局了解到，进入上世纪90年代后，城乡居民的生活水平提高，蔬菜、水果、肉蛋奶等副食品消费的增加，人均口粮消费数量越来越少，2006年城乡居民口粮消费降至5253亿斤，已低于改革开放初期的水平。近年来，我国饲料和工业用粮增长迅猛，饲料用粮每年以约5%的幅度增长，占国内粮食总需求的比重持续增加。
——城镇粮食需求增加，农村粮食需求减少。从粮食消费区域来看，近年来我国城镇粮食需求增加，农村粮食需求减少。日益庞大的农民工群体由粮食生产者向粮食消费者转变，将改变我国粮食需求特征和城乡粮食消费比例。此外，我国粮食主销区粮食需求继续呈缓慢增加的趋势，部分粮食主产省在粮食加工业的带动下，粮食需求也出现较大增长。
粮食宏观调控面临新考验
郑州国家粮食交易中心研究预测部经理刘正敏告诉《瞭望》新闻周刊，当前我国粮食价格面临上涨和下跌双重压力，保持主要粮食品种价格稳定面临较大调控压力。
从生产环节看，农资价格上涨，粮食生产成本增加，农民种粮效益下降，国内粮食价格存在恢复性的上涨压力。而连续4年的粮食丰收，又使粮食在收购环节面临价格下跌压力，2007年底，东北粮食主产区就出现水稻、玉米价格下跌，农民卖粮难现象。
如何在粮价波动双重压力下制订和执行粮食政策，是我国粮食调控面临的新难题。
国家粮食局的专家认为，近年来，我国粮食生产稳步发展，人均粮食占有量高于世界平均水平。我国坚持基本立足国内实现粮食供给，粮食自给率多年来保持在95%左右。但受自然灾害和极端天气等因素影响，我国粮食生产连续增产的难度越来越大。某些品种的产需仍存在一定缺口。特别是在食用植物油方面，随着国内食用植物油需求逐年快速增长，国产大豆和油料供给难以同步增长，产需缺口逐年扩大，对外依存度不断提高，保证国内食用植物油市场供应和价格稳定难度较大。
受访专家认为，今年冰雪灾害和四川地震灾情发生后，暴露出我国粮食存储和应急调控机制急需完善等问题。
中储粮总公司总经理包克辛说，今年年初的冰雪灾害幸亏发生在南方的几个粮食产区，当地还都有一些大米加工能力，粮食直接出库加工后就可以供应市场。如果这种重灾发生在粮食销区，当地没有什么加工能力，一旦再没有成品粮库存，应对灾难的难度就比较大了。
包克辛告诉本刊记者，当前我们国家粮食储备分中央储备和地方4级储备，这4级储备基本都是储存原粮。既然地方储备是应急动用的第一线，成败的关键就是反应要快，控制住事态，必须要立即投放和供应市场，因此地方储备存储原粮显然不符合要求。
三大新矛盾制约我国长远粮食供需安全
从总体看，新形势下我国粮食供需面临粮食生产和消费区域不对称，粮食薄弱地区产需缺口扩大；粮食库存品种与粮食消费需求结构不适应，市场稳定压力大；粮食需求刚性增长和土地、水等资源紧缺限制三大矛盾，影响我国粮食安全。
国家粮食局副局长曾丽瑛认为，目前，西部地区需要调入粮食的地区增加，东南沿海地区基本上成为粮食调入区，长江中下游虽是粮食生产区之一，但粮食调出量减少，粮食区域供求格局的这种变化，给平衡粮食供需带来了新挑战。
从区域分布看，当前我国粮食生产继续向优势区域集中，我国13个主产区粮食产大于需，余粮较多；7个主销区粮食产不足需，自给率下降，且缺口较大；11个产销平衡区粮食缺口有所扩大。近两年，我国部分粮食主销区和部分产销平衡区粮食产需缺口呈现扩大趋势，特别是东南沿海粮食主销区，一旦粮食市场出现波动，调控市场粮源主要依靠从产区购入。而我国“北粮南运”、“中粮西运”的粮食流通格局运距较长，受铁路运力等流通瓶颈制约，增加了粮食调拨的难度。
本刊记者从国家粮食局了解到，当前我国粮食库存品种结构与粮食消费需求结构不适应的矛盾，加剧了粮食市场稳定风险。从粮食消费品种来看，由于大米消费群体不断扩大，优质大米尤其是粳米在主食消费中的比重不断上升，大米供给相对偏紧。小麦虽然在总量上供需基本平衡，但优质小麦不足。大豆产不足需，缺口还在扩大。
国家粮食局专家认为，在今后较长时间内，我国粮食总量供求平衡矛盾较大。由于人口的不断增长，我国粮食消费增长的总趋势不会改变，但从今后趋势看，耕地减少、淡水资源短缺的矛盾越来越突出，粮食播种面积继续扩大的余地越来越小，单产水平继续稳步提高难度加大。
据农业部调查，与10年前相比，我国耕地面积净减少1.24亿亩，人均耕地面积已降至1.39亩，全国已有666个县（区）人均耕地低于联合国确定的人均0.8亩的警戒线。此外，农民种粮效益提高制约因素增多，调动农民种粮积极性的难度加大，粮食生产稳定发展的基础尚不稳固，长期保持粮食供需基本平衡任务十分艰巨。
粮食补贴和粮价保护政策仍需完善
近年来，国家对农民的粮食直补和对小麦、稻谷等实行的保护价收购，初步建立了现阶段我国的粮食补贴和粮价保护政策框架。受访专家认为，通过这些政策几年来的实践来看，粮食直补政策的补贴对象应进一步明确；粮食最低收购价水平应适当提高，执行范围仍需扩大；全国粮食的风险基金规模和适用范围也应进一步扩大，稳定发展粮食生产的长效机制仍需完善。
本刊记者在黑龙江、山东等粮食主产区调查发现，按照现有的粮食直补政策，农民在土地上无论种什么作物都可领到直补资金，外出打工的农民拿到直补资金后将土地对外发包，而承包这些土地的种粮农民实际上并没有得到补贴。粮补政策的缺陷造成部分直补金没有发挥补贴种粮农民的功能，很多农民放弃种粮，转种效益较高的经济作物。
受访的多位基层干部建议，粮食直补金的发放应采取与粮食播种面积或者农民交售的商品粮数量挂钩的方式，让种粮或者售粮的农民得到补贴。粮食直补资金的规模也应适当增加，并适当向粮食主产区、种粮大户倾斜，提高种粮比较效益，更好地调动农民种粮积极性。
国家粮食局副局长曾丽瑛认为，当前我国粮食最低收购价水平应适当提高，并扩大最低收购价执行范围。应在今年已公布的价格水平上再适当提高粮食最低收购价水平，引导农民积极发展粮食生产。同时，应适当扩大小麦和稻谷最低收购价政策执行范围，将辽宁、河南、江苏、广西等省（区）的稻谷和山西、四川、陕西、新疆等省（区）的小麦纳入最低收购价范围，还应根据需要对其他粮油品种实行最低收购价。
曾丽瑛说，当前应增加粮食风险基金，扩大使用范围。全国粮食风险基金主要用于对种粮农民直接补贴、省级储备粮油利息费用补贴，此外还用于政策性挂账利息、企业富余人员分流安置补助等。现行的全国粮食风险基金包干总额是2001年确定的，由于目前粮食形势发生了变化，其规模和使用结构已难以满足需要。因此粮食风险基金包干总额应在当前基础上再增加150亿元，用于地方储备粮油的利息费用支出，由于大部分粮食主产省财力比较紧张，建议增加的部分由中央财政负担，并适当向粮食主产区和老少边穷地区倾斜。
粮食储备体系仍需改进
目前，我国粮食储备基本上分为三大体系，一是中央储备，二是地方储备，三是农户储粮。近几年，中央储备得到了加强，并且成为国家粮食宏观调控的主要力量。
包克辛认为，中央储备需要完善的主要是进一步扩大调控能力。目前，中储粮的原粮储备比较充足，但粮食的调控是一个系统工程，要想更好发挥宏观调控作用，只抓一个环节的调控往往效果不好。中储粮应该立足储备，在“两个确保”即确保中央储备粮数量真实、质量良好，确保在急需时调得动、用得上的基础上，向生产和加工流通环节延伸，实现从农田到餐桌的粮食全过程的调控。
多位受访专家认为，我国粮食地方储备偏弱，需要加强。中央储备目前比较充足，但由于受运输、轮换计划等影响，对区域性供应紧张，有时难以发挥作用。而地方储备可实现就近投放，便于操作，不必舍近求远。完善地方储备必须加强扶持，由于粮食主产区大多财力薄弱，中央和省级财政可对地（市）县储备给予管理费用和银行利息的补贴，还可考虑启用地方粮食风险基金补贴储备。另外，地方储备也应调整储备品种，特别是市县一级的储备和大中城市的储备，更需要以大米、面粉、小包装植物油等成品粮为主。
目前，分散的农户储粮仍是我国粮食储备的主体，“藏粮于民”可以为粮食安全起到蓄水池作用。但令人担忧的是，农户储粮条件差，损失浪费巨大。据国家粮食局副局长郄建伟介绍，由于农户储粮装具简陋、储粮技术水平低，农户储粮损失大，平均损失为5%～8%。全国每年因此损失粮食110亿～175亿公斤，经济损失近200亿元。
尽快改善农户储粮条件，增加“无形粮田”，对解决粮食安全意义重大。按照目前农户储粮的损失水平，如果能够帮助农户改善储粮条件，全国每年可减少粮食损失50多亿公斤，相当于增加1200多万亩高标准粮田。我国目前已开始这方面的试点，但力度和规模应该进一步加强。
粮食宏观和应急调控能力仍需加强
曾丽瑛说，在今年南方抗击雨雪灾害的过程中，粮油应急加工和供应网点发挥了重要的作用，但也暴露了一些问题和不足。如储备粮主要集中在地市一级大库里，边远及交通不便地区缺乏应急粮源，灾害发生后部分山区和偏远县市出现粮油供应紧张状况。
因此应进一步完善粮油应急预案，加强粮油市场监测。要调整充实粮油应急加工和供应网点，特别要在灾害发生频繁地区、山区、库区和缺粮地区增设必要的网点。此外，大中城市及缺粮地区，地方储备中必须有一定数量的成品粮油应急储备，应继续加强对粮食价格及市场动态的实时监测和预警，随时掌握粮油收购与库存、加工与供应及市场价格等情况。
郑州国家粮食交易中心副总经理邱清龙认为，应继续发挥粮食批发市场的价格发现功能，根据宏观调控需要和市场价格情况，适当控制国家临时存储粮和中央储备粮的销售节奏，既要保证市场粮食供应不断档、不脱销，又要坚持顺价销售的原则，防止打压市场价格。国家粮食局有关专家认为，当前应进一步发挥储备粮的吞吐调节作用，为国家宏观调控和稳定市场粮价服务，保持收购价格的基本稳定。既要避免在新粮上市时轮入过于集中，抬价抢购粮源，又要避免在新粮上市期间集中大规模轮出打压市场粮价。
专家认为，为确实有效保证粮食调控政策实施，应着重打通制约粮食运输的流通瓶颈。当前我国基本形成了“北粮南运”格局，东北地区粮食运输商品量大、运输季节性强、运输方向集中，由于地处铁路末端，运出的物资多，运入的物资少，且在一、四季度时粮食运输与其他品类“争嘴”现象严重，粮食铁路运输能力与粮食外运需求差距较大。国家应对包括东北地区在内的粮食主产区在流通基础设施建设和粮食加工转化方面给予特殊支持，加大对国有粮食购销企业仓储设施维修改造和物流体系建设等方面的投资力度，提升粮食收储、烘干、加工、发运等设施条件，更好地适应粮食生产稳定发展的需要。此外，还应加快粮食主产区的粮食物流节点和流出通道建设，降低粮食流通成本，提高粮食流通运转效率，为国家粮食安全提供可靠保障。
（记者王春雨董振国 来源：《瞭望》新闻周刊）
