———对江苏省的调研报告
为了解小麦最低收购价政策的执行情况、政策效果以及存在的问题，进一步完善粮食最低收购价政策，农业部农村经济研究中心调研组于2007年8月17日至8月20日赴江苏省进行了调研。江苏省是我国小麦的主产区之一，其小麦商品量在全国一直位居前列。2006、2007年，在小麦连年丰收、价格逐渐走低的大背景下，该省连续两年启动了小麦最低收购价政策预案，在全国粮食最低收购价政策执行区域中具有一定的典型性。
一、小麦最低收购价政策的执行情况、效果及其影响
近三年来，在中央诸多惠农政策的推动下，江苏省农民种粮积极性大大提高，加之该省气候条件比较好，小麦生产呈现出了“面积增、单产增、总产增”的发展势头。随着小麦的不断增产，江苏省的供需格局已从产需基本平衡开始向产需有余转变，小麦流通也呈现出“收购增加、销售平稳、库存猛增、价格稳定”的态势。近几年，小麦商品量不断增加，2006年商品量比2005年增长了30%。据江苏省粮食局预计，2007年小麦商品量可达到87.5亿公斤，比2006年增长12%。
（一）小麦托市收购量、资金供应与托市粮销售情况
江苏省在2006、2007年先后两次启动了“小麦最低收购价执行预案”（以下简称《预案》）。《预案》启动后，江苏省粮食局与中储粮江苏分公司共同确定了收储库点。2006年该省设置委托收储库点172个，分两批确定延伸收购点和指定储存点1209个，实际收购点达到1312个，占全省乡镇数1201个的109%。2007年，设委托收储库点93个，分四批在委托收储库点下设延伸收购点共1560个。在粮食收购过程中，江苏省正在实现购销主体的多元化。据江苏省粮食局统计，截至2007年8月，该省共审批发放7640家粮食收购资格许可证，其中国有企业1596家，非国有企业1481家，个体工商户4563家，国有粮食企业在小麦收购市场中发挥了主渠道的作用。2006年，全省国有粮食企业收购小麦84.95亿公斤，占小麦商品量的80%以上。截至2007年8月15日，全省累计收购入库托市小麦57.2亿公斤，占全社会小麦收购总量的70.6%。江苏省农发行也在资金供应方面给予了及时的配合。据该省农发行统计，截至2007年8月15日，全省累计投放夏粮收购贷款131.64亿元，同比增加14.74亿元，收购粮食79.45亿公斤，同比增加10.73亿公斤，其中累计发放小麦最低收购价贷款92.33亿元，同比增加6.76亿元。按照国家的部署，江苏省托市小麦采取在江苏粮油交易市场集中公开竞价拍卖的方式进行销售。截至2007年8月，共成交托市小麦46.65亿公斤，2006年的托市库存已出库55.15亿公斤，占总量的90.4%，库存仅有5亿公斤，销售率在全国位居第一位。
（二）政策效果及其对各利益主体的影响
1.托住了粮食价格，调动了农民种粮积极性。小麦流通市场化以来，由于受供求关系的影响，小麦价格波动较大。2005年1-6月，江苏省小麦价格大幅下跌，从1.52元/公斤跌至1.32元/公斤，且在随后的一年内一直维持在1.32元/公斤的水平。为了稳定种粮收益，2006年6月，根据国家统一部署，江苏省实施最低收购价政策执行预案，委托收购库点严格执行国家最低收购价挂牌收购，随着托市政策的实施，小麦收购价格开始稳步上涨，2006年上半年小麦收购均价达到1.336元/公斤，当年下半年收购均价为1.406元/公斤，至2007年1月，收购价已达到1.50元/公斤。2007年1月至6月，由于新麦不断上市拍卖，供给充足，而加工企业需求高峰期已接近尾声，小麦价格再次走低，下跌近0.10元/公斤。于是，江苏省于6月1日再次启动了最低收购价政策预案。可以看到，7月份收购价格已经止跌开始回升，政策执行效果初步显现。
宝应县粮食局反映，2006、2007年均为小麦丰收年，如果不实行最低收购价政策，市场收购价估计要跌至1.10-1.20元/公斤，比最低收购价每公斤低0.2元。2007年，江苏省小麦播种面积3053.5万亩，比上年增加1451.2万亩，小麦单产达到317.85公斤/亩，同比增加为1.1%，农民小麦种植的积极性很高。
2.受种粮成本上涨影响，农民种粮的比较效益未有明显提高。尽管最低收购价政策对农民增收起到了一定的促进作用，但是由于近几年来种子、化肥、农药、水电费、人员工资、柴油价格纷纷快速上涨，农民种粮成本提高很快，价格支持的力度已经赶不上生产成本上涨的速度，因为最低收购价两年不变，对农民增收的效果不明显，仅仅靠最低收购价政策和粮食直补政策对农民种粮积极性的调动已经不大。根据宝应县粮食局提供的数据，2007年该县农民小麦平均种植成本比2006年增长了6.3%，2006年同比增长了8.6%。其中，2006年水电费用同比增长50%，种子费用同比增长20%，种植小麦所承担的化肥费用近三年来每年以近10%的速度增长，人工费用每年以近17%的速度增长。如果用产值加上种粮补贴再扣除成本，2005、2006、2007年种植小麦的亩均收益分别为197.5元、247元、237元，可见，在经历了2006年的上升后，2007年种植小麦的亩均收益还出现了下降。与种植其他经济作物和高附加值作物相比，种粮的比较效益仍然较低。宝应县是“莲藕之乡”，种植一亩莲藕的收益可达几万元，相当于40亩小麦的收入，比较收益的不平衡对农民种粮的积极性有较大影响。
3.国有粮食购销企业受益明显。最低收购价政策的执行给国有粮食企业带来了稳定的业务和收益。宝应县某收储点执行托市收购政策之前的小麦年收购量在225万公斤左右，2006年收购量达400万公斤，收购业务和保管业务收益达23.2万元，2007年截至8月18日已收购小麦500万公斤，收购业务和保管业务收益达到29万元。在这种情况下，国有粮食购销企业的收购热情高涨。
4.非国有粮食购销主体在托市政策持续执行中得到了好处。非国有粮食购销主体主要包括私营粮食购销企业、粮食经纪人等。2006年托市政策执行时，许多加工企业对托市政策的效果持观望态度，不急于购买，靠加工企业预付货款收购小麦的小型购销企业小麦收购数量大大减少。宝应县某私营粮食企业主介绍，他2005年收购了430万公斤，2006年只收购了300万公斤。2007年以来，加工企业买粮的积极性较高，预付货款的时间早，他有了充足的收购资金和仓容准备时间，资金流转速度加快。此外，随着托市价格的稳定和托市粮质量标准的普及，农民售粮时更注重品质，购销企业收粮时的定价有了一个参照标准，优质的小麦也为购销企业赢得了信誉。
二、最低收购价政策执行过程中存在的问题
（一）国家托市收购政策预期不明朗，私营购销企业、加工企业持观望态度，使国有粮食购销企业垄断了大部分粮源
最低收购价政策是国家在粮食流通领域采取的宏观调控措施，它发挥作用不仅有一定范围的限制，而且需要有一定的条件。在粮食供不应求的情况下，该政策勿需启动；在粮食持续供过于求的情况下，该政策必须启动。中储粮江苏省分公司和宝应县粮食局提供的数据显示，执行国家最低收购价政策的主体几乎全部为国有粮食购销企业，除此之外，国有粮食购销企业还有部分自营购销业务，在小麦总收购量中，国有粮食企业所占的份额高达80%左右，无疑成为了粮源的垄断者。
造成这一现象有以下两方面的原因：一方面，因为规模小、仓容有限、信贷支持力度弱等原因的约束，托市粮收购全部由国有粮食购销企业包办，其他主体如私营购销企业、加工企业即使希望替国家执行托市政策也缺少机会。而且，国有粮食购销企业执行托市政策可以拿到费用补贴，收得越多，补贴越多，因而收粮积极性高涨，于是造成托市政策逐渐走样，财政补贴的压力较大。另一方面，最低收购价政策预案一般要到当年5月25日后才发布，在此之前，市场主体对该政策在当年是否启动没有明朗的预期，即使启动预案后，私营购销企业、粮食加工企业仍然对国家政策能否托起粮食价格表示怀疑。一旦这些主体与国有粮食购销企业同时开展收购，他们需要支付的价格就必须等于或高于最低收购价，因此，为了买到更便宜的粮食，他们对收购持观望态度，很少在市场上收购粮食，这一点在2006年表现得尤为突出，非国有购销主体的这一观望态度又增进了国有购销主体的收购力度和收购量，使国有粮食购销企业在整个购销环节中的垄断地位更为巩固。
（二）国家托市收购政策的某些细节未考虑地方实际情况，预案公布时间、库点分布不合理，对政策执行效果造成不利影响
当前执行的最低收购价政策是全国同时公布预案，同时启动，执行统一的价格标准，但是从江苏省调研的情况来看，该省的实际情况与中央统一规定的某些细节不协调，影响了政策执行效果。具体来说包括以下几点：
一是预案公布时间太晚。在小麦主产区中，江苏省因为纬度低，小麦成熟快，一般5月底6月初苏南、苏中地区就可以开秤收购。但是，全国预案一般在5月底才公布，中储粮缺乏充足的时间核定收购延伸点，粮食购销企业、农发行均缺少充足的时间做好仓容准备、资金准备。而农民售粮一般集中在6月份，准备不充分会使农民售粮碰到困难。据宝应县安宜镇某种粮户反映，2006年粮农排起了长队，他为了售粮，当天凌晨三点就赶到收购库点排队了。
二是分批公布库点不合理。2007年分批公布延伸库点，宝应县出现了一个乡启动收购而另一乡不启动的现象，于是有农民反映“为什么邻乡镇粮库可以托市收购而自己乡镇库点不能收”，造成不必要的矛盾。
（三）托市粮的销售时间过于集中，扭曲了小麦市场的价格形成机制
托市小麦的销售环节中，由于销售时间过于集中，使新麦不能逐批进入市场销售，造成集中销售时市场的紧张气氛，扭曲了市场价格形成机制。《预案》规定，在预案执行期间内，原则上停止中央、地方储备库存小麦的大批量集中拍卖活动。在这个期间，用粮企业可以通过三条途径购买粮食：取得粮食收购资格的用粮企业可以与托市粮收购企业公平竞争，直接收购农民的粮食；通过竞拍购买国家销售的最低收购价陈麦；与中央和地方储备企业签订有长期储备小麦供货合同的用粮企业可以继续按照合同约定购买所需粮食。可以看到，上述规定限制了托市新麦在当年6－9月进入市场，只允许市场流通主体将收购的非托市麦部分拿出来销售，而这一部分只占到总收购量的20%左右。特别是在2006年6-9月，因为江苏省2005年陈麦几乎出库完毕，可供销售的量非常小，因而在11月托市小麦公开集中竞拍时，加工企业蜂拥而上，使小麦价格大幅推高，而后又随着新粮上市的加快和企业需求的减少，小麦进入了下跌通道，应该说，托市小麦的集中销售方法人为地扩大了小麦价格的波动。
（四）信贷政策的变化没有配套的服务体系支持，资金运转环节复杂、效率较低
2006年《预案》规定农发行直接向中储粮委托收储库点发放收购贷款，但2007年，信贷政策发生了变化，新的《预案》规定收购贷款由中储粮直属库向农发行承贷，再根据小麦收购情况预付给委托库点。江苏省根据实际情况，对此模式有所创新，即把资金划拨过程分为三个环节：由市级农发行贷给县级委托库点，委托库点向延伸库点供应资金，延伸收购库点向农民支付售粮款。整个资金流转过程中还涉及到作为资金流转代理行的商业银行、农村信用社，利益主体比较多。这就出现了一些问题。
一是农发行系统“库、贷分离”的问题。据宝应县农发行反映，今年由市级农发行向县里的委托收购企业承贷，收购结束后划转到中储粮直属库管理，这一模式看似合理，但是贷款人毕竟是市级分行，库存监管人却是县级支行，造成了贷款、库存分别由上、下两级行管理，库、贷分离，难以实施有效的库贷挂钩管理。
二是在途资金利息成本的分摊问题。据宝应县农发行反映，由于该县面粉消费量不大，收获后的小麦90%急于销售，造成集中卖粮，短时间内对现金的需求量很大，加上县级人民银行金库撤销，代理的商业银行、信用社每天要到市级行提取现金，现金供应上压力较大，运营成本增加，他们为了减少损失，普遍存在在途时间偏长的现象，而这一段时间的贷款利息需由购销企业承担。
（五）执行主体与责任主体分离，政策落实流程中信息不透明
中储粮是托市政策的执行主体，而承担托市收购任务的国有粮食企业和地方政府则成为托市政策的责任主体，在托市收购工作中，他们需进行大量的沟通工作。目前，在一些工作环节上还存在信息沟通不够、信息不透明的问题。由于目前粮食管理体制尚未理顺，加上托市收购实行垂直管理，中储粮与地方粮食管理部门和国有粮食企业之间的协调和配合工作就显得十分重要。
（六）仓储基础设施建设滞后
目前仓容紧缺是比较突出的问题。一些国有粮食企业前几年经营困难，缺乏资金修缮仓库，不少基层一线粮库年久失修，仓房条件差，有的地方只好打露天囤满足农民售粮，安全储粮存在问题。
三、对完善粮食最低收购价政策的建议
（一）尽早出台政策《预案》，并形成稳定的政策预期
稳定的政策预期是发挥政策效果的基础。最低收购价政策应长期稳定，给种粮农民和加工企业一个稳定的预期，给购销主体提供一个稳定支持农业的经营平台，这样将有利于市场主体多元化格局的形成，有利于在政策效果影响价格的同时也发挥市场供求关系的调节作用。
（二）托市库点空间上要合理布局
实施最低收购价的收购库点应以方便售粮农民为原则，以乡（镇）为单位设置。除少数粮食收购量少的偏远乡镇外，每个乡（镇）应不少于一个收购库点，在粮食产量高的乡镇可以设置更多的收购库点，让种粮售粮的农民能就近售粮，缩小各地农民因售粮距离不同而产生的价格差距，使国家的惠农政策惠及到绝大多数的售粮农民。
（三）提高政策执行过程中的透明度，保障政策效果不偏离
政策执行过程的透明、公开是获取良好政策执行效果的重要保证，也是避免各执行主体因为利益动机使政策效果偏离政策目标的重要手段。因此，国家应进一步完善《预案》各条款，清晰地界定各执行主体、监督主体、配套服务主体的权、责、利，明确财政各项补贴费用的分配方式、在途时间、利息分摊方式。应要求各执行主体严格按照《预案》的有关规定，杜绝代扣费用补贴的行为，杜绝利用非政策性业务变相获取政策性补贴的行为。
（四）支持仓储维修与建设，激励执行主体的积极性
仓储基础设施建设是保证最低收购价粮食数量和质量的基础。未来保障国家粮食安全也需要现代化的仓储设施。国家应当对此项建设做长远考虑，在未来执行政策的主体日益多元化的情况下，对给予执行主体的费用补贴中单列一项仓储维修、建设费用，并在调查研究的基础上确定合理的补贴水平，以激励执行主体执行政策性业务的积极性。
（五）适当调整最低收购价，将直补政策与价格支持政策配套使用
价格是调节市场供求最重要的杠杆。广大种粮农民在作生产决策时，依靠最低收购价格的引导。因此，国家在制定最低收购价政策时，应在充分了解市场的供求状况的基础上，对未来中长期的价格走势有一个较为理性的判断，并应充分考虑农资等生产资料价格上涨和农民种粮比较收益变化情况。应当加强对市场粮食价格的监测，不仅可以为农民生产、企业经营提供有效的信息服务，也能为制定相对合理的最低收购价格水平提供依据。另外，对因为市场因素（如生产资料价格上涨等）造成种粮农户比较收益下降，可以采取提高农资增支综合直补水平的方法予以补偿，使价格支持政策和直补政策配套发生作用。（本文为农业部种植业司粮油处委托课题。感谢江苏省粮食局严长岳副局长、孙燕处长以及宝应县粮食局对调研给予的大力支持）
（作者: 徐 欣 陈 洁 张照新 单位：农业部农村经济研究中心）
[来源：《中国粮食经济》2007/11]
