粮食补贴政策的效应分析
（一）有效地增加了本地区的粮食供给
市场化条件下，保持必要的粮食自给率是确保主销区粮食安全的一项必要措施。主销区各省实行粮食补贴政策的预期目标就是保持一定的粮食自给率，确保本省的粮食生产稳定，促进农民更好地保护有限的耕地，搞好与粮田有关的农业基础设施和生态环境建设。而核心就是调控粮食生产，保持粮食生产的稳定及一定的粮食自给率。主销区各省连续几年实行粮食直补政策有效地增加了本地区的粮食供给。
1.保持了粮食生产的稳定
2004年、2005年主销区各省连续出台了对粮油种植大户的直接补贴、良种补贴等扶持政策。如广东、浙江、福建等省对种植水稻的耕地全免农业税，对种粮农民实行直接补贴，在按最低收购保护价或市场价收购的基础上再补贴、实行良种补贴等。据浙江省农业厅初步统计，2005年中央及全省各级财政累计补贴金额达到2.34亿元。2005年全省粮食播种面积达到149.93万公顷，比2004年增加了4.48万公顷，增加了3.08%。粮食产量保持基本稳定。
2.促进了粮食规模化生产
对种粮大户直补等粮食生产扶持政策的实施，有利于促进粮田向种粮大户集中，逐步实现种粮规模化，取得规模效益，提高种粮大户收入。2005年浙江全省种植粮油作物20亩以上的种粮大户5.15万户，比上年增加0.84万户，增长19.7%；规模经营面积所占比重从2004年的9.12%上升到11.93%。
（二）对提高种粮农民收入的效应不明显
客观地看，种粮补贴确实增加了种粮农民的收入。但是，如果对这些补贴做具体分析，就会发现这些补贴对种粮大户来说几乎微乎其微。如2005年浙江省对全年水稻、油菜复种面积在20亩（含20亩）以上的大户由省财政给予每亩10元的直接补贴；同时，对以上补贴对象及不到20亩的杂交水稻种植农户，按实际种植分区域确定的优质水稻品种面积，给予每亩5元的良种补贴。这些补贴数额加起来相当于每亩补贴15元，只相当于粮食亩产增加10公斤。但是考虑到粮食生产的其他成本，粮食补贴后的收益对增加种粮大户经济收入、降低种粮风险的作用不大。低标准的直接补贴还难以从根本上提高农民粮食生产的积极性。增加种粮农民收入是实行粮食补贴政策的目标之一，但增产增收两个目标之间存在潜在的冲突。因为直补政策一旦对农民种粮行为形成稳定刺激，那么由于粮食供应量的持续增加，粮食市场价格可能会进入新一轮的低迷，刺激增产的结果可能是粮农的减收。因此从长期看，粮食直补政策“增产增收”两个目标可能会产生矛盾。主销区各省实行的“价外补贴”政策虽然在一定程度上弥补了这一不足，但是并不能弥补农民种粮成本增加的幅度。
（三）促进了效益农业的发展
自2004年实行粮食直补政策后各地的粮食播种面积都有增加。如浙江省2004年粮食种植面积为1454.53千公顷，比2003年增加26.76千公顷，粮经比例由2003年的50.4：49.6，变为2004年的52.4：47.6。种植业产值由2003年的515.24亿元增加到2004年的578.22亿元，增长12.22%。其中粮食产值增长34.19%。粮食产值占种植业产值的比重由2003年的21.86%增加到2004年的26.14%。这些数字说明在耕地面积一定的情况下尽管粮食播种面积增加使经济作物种植面积相应减少，但并没有影响种植业产值的增长。粮食生产的恢复性增长对效益农业的发展没有负面影响，反而促进了效益农业的发展。
粮食补贴政策存在的问题
（一）补贴的直补范围与粮食安全的三个层次存在着不一致性
粮食安全包括数量安全、质量安全和生态安全三个层次。粮食补贴范围应包括以上三个层次。但直接补贴政策中除了仅有的良种补贴对促进粮食结构以及提高粮食质量有一定的意义外，缺乏粮食安全的质量层次内容和生态层次内容。高质量粮食与低质量粮食在补贴额度上没有区别，“生态型”粮食生产补贴也存在空白。粮食品质、卫生安全是我国粮食安全中逐渐强化的内容。因此，直接补贴中不分粮食质量的普惠制补贴与我国粮食质量安全和生态安全存在着背离的倾向。
（二）补贴标准和补贴对象的划分不足以实现激励目标
补贴标准上，对种粮大户划分单一，造成补贴标准单一，对种粮大户未能起到很好的激励作用。从补贴对象看，目前的补贴方式，对种粮大户和加入粮食生产合作组织的农户（如浙江省）进行补贴，虽体现了鼓励规模生产和提高粮农组织性的意图，有助于更好地实现粮食安全，保护粮农利益，但是农民自产自销的粮食却得不到补贴。这部分粮食也是维护粮食安全的重要组成部分，却没有享受国家粮食安全政策的好处。农民的粮食生产就出现了非公平的现象。而从保护基本粮田的角度看，适当的补贴也有助于保护基本粮田。而不分种粮多少，单纯地对加入粮食生产合作组织的农户进行补贴，往往使自产自销粮食的种粮户为了得到粮补而加入到合作社中，有悖于粮食补贴政策的初衷。
（三）补贴工作量大，操作成本高
因为各项补贴都需要经过初步核实-公示-复核-公布的过程，而且种植面积核实难度较大。特别是有些大户承包土地是农户之间的口头协议，并无书面凭证，更为核实增加了难度。水稻良种的品种较多，核实难度也较大。其次由于粮食补贴政策的落实工作主要由乡镇多个部门基层工作人员负责，工作量大且经费缺乏，各部门之间协调困难，导致执行成本高，费时费力。这些问题处理难度大而且还容易引发农民与农民、农民与基层干部之间的矛盾纠纷。
闻海燕 马玉山 单位：浙江省社会科学院经济研究所中国刑事警察学院马列部
