(一)、粮食购销市场化的实施，为《国家粮食安全保障法》的制定提出了内在要求
粮食购销市场化，使粮食走出传统的计划经济和准计划经济时代，进入了以市场为导向，用市场来配置粮食资源的新时代。多年的粮改实践，使我们走上了粮食购销市场化的路子，这为今后中国粮食经济的发展注入了新的活力。但市场经济盲目性、滞后性、无序性的特点，无疑将对购销市场化后粮食经济的运行产生不利影响。尤其是受2001年局部地区实施粮食购销市场化的带动，我国现有的粮食生产模式、流通模式及消费模式都在发生深刻的变化。这种变化对中国粮食安全的影响也是极其敏感的，如果我们处置不当，就会产生严重的后果。粮食商品的特殊性，决定了无论是政府、部门还是普通的人们，都希望在遵循市场经济一般规律的基础上，通过人的主观能动作用，降低市场经济固有的那些消极因素对粮食的不利影响。而人的这种主观能动作用，最好的途径就是通过法律的形式，即通过国家意志来保障其实现。《粮食流通管理条例》的颁布实施，为规范粮食市场运行提供了法制保障。但粮食购销市场化能不能健康发展，并不是简单地看《粮食流通管理条例》对粮食流通秩序进行监督、制约的功效如何，而是要从粮食生产、流通、消费的全过程来看，即看中国粮食是否与中国经济发展水平相适应，是否与人们的消费需求相适应。从这一点上来讲，现行的《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》等粮食法规在监管面上有很大的局限性，不能很好地适应粮食购销市场化大背景下的粮食安全要求。因此，迫切需要有一部监管全方位、功能齐全化、操作实用化的法律来保障粮食安全。粮食购销市场化的内在要求，客观上为《国家粮食安全保障法》的制定准备了必要的舆论，创造了有利的条件。
(二)、相关经济法律、法规的实施，为《国家粮食安全保障法》的制定提供了法律基础
中国是个农业大国。农业的主要任务是生产粮食，这还是由中国的国情决定的。农业在国民经济和社会发展中所处的地位，及粮食的重要性，使党和政府一直把加强农业，加强发展粮食生产放在了突出的位置，并在农业立法，加快农业法制化建设上取得了很大的成绩。改革开放以来，由全国人大通过的涉农法律已经有很多，如《农业法》、《土地法》、《种子法》、《水法》等；还有不少国务院及地方政府出台的涉农行政性法规，如《基本农田保护条例》等。这么多的法律、法规虽然都相对独立，有各自的目的，发挥着各自的作用，但它们却有一个共同点，即都与农业密切相关，在很大程度上都围绕着粮食问题，以保护农业、保护粮食生产为重要的出发点和落脚点。比如《农业法》，它在第五章中，专门把“粮食安全”单独列章，并有6条具体的条款来为粮食安全作法律规定；《土地法》把保护耕地列入重要目标，规定对耕地实行特殊保护；《水法》也把加强农业灌溉列入重要目标，用法律的形式，来提高水对农业、对粮食生产的贡献。这些散见于相关法律中的有关保护粮食生产，维护粮食安全的精神内涵，是制定《国家粮食安全保障法》的法律渊源，为我们制定突出粮食专业性特点的《国家粮食安全保障法》奠定了法律基础。
(三)、一系列粮食行政法规的制定，为《国家粮食安全保障法》的制定提供了立法经验
新中国粮食经济是从高度计划经济发展而来的。粮食的短缺性，催生高度的计划性；高度的计划性，要求政策的严肃性；政策的严肃性，成就了制度的严密性。然而，粮食经济在向市场经济过渡的过程中，中央政府在坚持实施积极的粮食政策的同时，粮食管理也逐步向法制化迈进。
1995年，原国内贸易部、国家粮食储备局就开始了《粮食法》的起草工作，后因体制和机构变动等原因，《粮食法》的起草工作被暂时搁置。尽管如此，我国在粮食法制化上还是作了初步的探索。1998年国务院颁布了《粮食收购条例》，并配套出台了《粮食购销违法行为处罚办法》，这是粮食管理走向法制化的重要标志，粮食管理由此进入了依法行政的时代。2001年，国家粮食局着手研究起草《粮食流通法》，因条件尚未成熟，2003年开始转向起草《粮食流通管理条例》，2004年以国务院第407号令正式公布实施，并同时废止《粮食收购条例》和《粮食购销违法行为处罚办法》。而在这之前的2003年，国务院还发布了《中央储备粮管理条例》。从《粮食收购条件》的废止，到《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》的实施，我们可以看出，中国粮食行政立法在新旧交替中得到进步，在具体的实践中得到提高。而更可喜的是，在这么多年的粮食行政立法实践中，培养和造就了一支积极探索，求真务实，勇于实践，大胆创新的立法队伍。因此，无论是粮食行政法规本身的实践，还是行政立法人员参与行政立法的实践，都为我们开展粮食人大立法积累了宝贵的经验，创造了良好的基础条件。
(四)、国外有关粮食法律的司法实践，为我们制定《国家粮食安全保障法》提供了借鉴
重视粮食的不光是中国，发达资本主义国家同样如此，即使是尚不发达的印度等国也同样。而在粮食法制化上，发达的资本主义国家更是远远地走在了我们的前头。美国是世界上粮食生产最发达的国家之一，也是最早为粮食立法的国家之一。早在1916年美国国会就通过了《美国仓储法》，根据该法，又专门制定了《粮食仓储条例》。现行的法律有《粮食安全法》、《美国谷物标准法案》等，这些法律为美国粮食在市场化下高效运作提供了保证。日本是个地少人多，粮食不能自给的国家。上个世纪40年代，由于侵华战争等原因，造成粮食短缺，1942年日本出台了《粮食管理法》，国家对粮食实行直接统制。为应对世贸组织规则，1995年11月又实施了《新粮食法》，通过法律的形式，较好地解决了日本的粮食问题。其它如加拿大有《加拿大谷物法》、《加拿大小麦局法》等。分析这些市场经济国家的粮食体制，可以看到，尽管这些国家社会制度与我国不同，经济发展和粮食生产水平也不同，但这些国家能够根据自身的不同实际，为粮食立法，用法律妥善地解决本国粮食生产、流通、消费、出口和进口等方面的问题。它们在粮食上的立法经验和法制化实践，有许多值得我国借鉴，是我们进行粮食立法的外来经验。
[来源：《浙江粮食经济》2006/07]
（作者：严桂尧 吴硕林 单位：浙江省上虞市粮食局)
