一、制定《国家粮食安全保障法》的必要性
(一)粮食供给在国民经济中所处的地位，决定了制定《国家粮食安全保障法》的必要性
在中国，农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础，这是谁也否认不了的事实。粮食稳，天下定；手中有粮，心中不慌。这虽是古训，但极具现实意义。历史上，因缺粮引发的社会动荡数不胜数。而当今，中国经济发展、社会稳定，其背后就是因为有稳定的粮食供给作支撑。在中国粮食供给处于历史最好时期的同时，带来的是中国经济发展处于历史最好的时期。粮食与经济这两者之间的关系中，经济的发展是以粮食的发展为前提的，粮食的发展必然为经济的发展提供最基础、最充分的条件。由于这样的关系，粮食在国民经济中的重要性、特殊性再次得到了确认。因此，我国经济今后要实现可持续发展，首先是要让粮食实现可持续发展，这是由一个人口大国的特殊国情决定的。但是，粮食是个弱质产业，粮食生产、流通经常要受到自然的、人为的等多种因素影响。尤其是人为造成的原因，如耕地资源减少、粮食生产成本增加、科技投入不足、粮食流通受阻等，如果处置不当，粮食就要出问题，这将直接影响经济发展。因此，迫切需要用法律的形式来保障粮食的正常生产和流通。制定《国家粮食安全保障法》，就是要把粮食生产、流通从过去的由政策、一般行政法规的推动，上升到由法律保障的高度，用法律来调整粮食经济行为，调整粮食经济行为当事人之间的利益关系。它的意义在于让粮食能在一个相对稳定的环境中，实现正常的生产与流通。即通过法律保障措施，减少人为消极因素对粮食生产的不利影响，最大限度地降低粮食生产对自然条件的依赖程度，充分发挥市场在粮食资源配置中的基础性作用，确保粮食供求平衡。
(二)、粮食生产经历大起大落的历史过程，决定了制定《国家粮食安全保障法》的必要性
改革开放以来，我国粮食反复出现重大的波动，这是有目共睹的事实。1982年联产承包责任制的实施，使农民种粮积极性普遍高涨，粮食生产连年丰收o
1985年，国家改粮食统购为合同定购后，粮食生产连续4年徘徊不前。1989年，国家大幅度提高粮食收购价格，粮食连续3年增产。1993年，国家放开粮价，引发粮价大幅上扬。1994年，国家又明确，粮食价格由国家根据粮食市场的供求状况确定。1995年全国打粮食翻身仗后，粮食又连续3年大丰收。1998年以后，我国粮食第一次由紧张平衡转向结构性过剩。
1999年，我国粮食又开始进入连续滑坡。2003后，我国粮价又大幅上涨。2004年，我国粮食生产又一次呈现恢复性增长。在这20多年中，农民卖粮难与国有粮食企业收粮难、农民种粮低收益与居民消费高成本、粮价低迷与国有粮食企业／顷价销售难、鼓励多种粮食与鼓励调整农业经济结构等一系列矛盾，或是相伴相生，或是此消彼长。粮食经历这么多、这么大的反复波动，堪称中国经济的一大奇观。究其原因，主要是粮食政策缺乏稳定性，行政干预畸轻畸重，偏重政治目标忽视经济规律。而最根本的是粮食管理缺乏法度，缺乏科学管理的长效之法。尽管我们的粮食管理体制已经有了许多创新，也出台了一系列的法规，但都是以行政管理为主，出台的是行政陛法规，没有正式纳入人大立法范围。制定《国家粮食安全保障法》，就是要使粮食管理在人大立法的法律框架内行事，并接受法律的监督。无论是政府出台粮食政策，还是企业、个人实施粮食经济行为，他首先必须考虑的是其作为必须符合法律规定。它的意义在于避免以往粮食管理中出现的头痛医头，脚痛医脚的弊端，解决一管就死，一放就乱的极端化倾向，借用法律的机制，较好地防止粮食大起大落，促进依法管粮和粮食依法行政。
(三)、粮食市场与国际接轨的要求，决定了制定《国家粮食安全保障法》的必要性
全国粮食购销市场化的实施，不仅使中国的社会主义市场经济又向纵深推进，而且使中国的市场经济地位在国际上再次得到了提升。这是国内外普遍认同的一个事实。从实际意义上讲，实施粮食购销市场化，使中国国内的粮食市场与国际粮食市场走得更加接近了。随着粮食贸易自由度的增加，中国参与国际粮食贸易的机会也将大大增加，随之而来的是中国与国际间发生的粮食贸易摩擦，其它如政治摩擦等原因发生的纠纷也会增加。粮食贸易发生摩擦、纠纷，本可以完全按照世贸组织的有关规则进行处理。但世贸组织有着复杂的办事程序，需要时间和耐心。而粮食对于中国来说，有其特殊意义，也有其特殊利益。如果中国粮食需求突破了对国际粮食市场依赖的警戒程度，那么发生了摩擦、纠纷后，再按照世贸组织的办事程序去解决争端，恐十白已经是于事无补，最起码是成效低微或是成本高昂。因为10多亿人是等不起这么多时间的。所以，我们应从主动应对国际粮食市场风险的要求出发，制定一部能够维护本国粮食安全的《国家粮食安全保障法》。制定这样一部法律，并不是要去破坏世贸组织的规则，而是要从保护本国粮食生产能力，加强本国粮食安全的角度，按照预先设定的原则，去有效防止参与国际粮食市场带来的风险，把粮食贸易降为—般摩擦，而不是生死攸关的大事。而且，为了解决一般性粮食贸易争端，也要从维护本国利益的角度，在不破坏世贸组织规则的前提下，提出切合中国国情的解决争端的预先设定原则和方法。这种为避免市场风险、解决贸易争端所需的规则和程序，都需要通过法律的形式予以确认。它的意义在于规避市场风险的针对性和解决争端的可操作性，能够为中国粮食安全和经济安全筑起一道有效的防火墙。
(四)、完善社会主义市场经济法律体系的要求，决定了制定《国家粮食安全保障法》的必要性
改革开放以后，我国开始了经济立法。特别是在明确了建设中国特色社会主义市场经济的目标以后，经济立法速度日益加快，市场经济法律体系不断得到完善，为社会主义市场经济的健康发展起到了积极的保障作用。这是一个无可辩驳的事实。但就总体而言，中国的法制建设还处在起步阶段，法律体系还不十分完备，表现为总框架比较明晰，实体法相对缺位。在经济法律的制定上，也表现出不平衡。譬如说，与粮食、石油同列为3大资源的淡水，全国人大已于1999年通过了《中华人民共和国水法》。制定《水法》的主要依据，一是水资源在经济社会发展中的重要性；二是中国淡水资源的严重不足与严重浪费，需要用法律的形式进行保护和调整。又譬如《烟草法》的制定，它所凭借的主要依据就是：烟草是国家重要的经济产业，是国家重要的税收来源，国家有必要把它管住管好，这是其一。还有一个就是：烟草中的有害物质对人体有一定的伤害，从保障烟民和公民，尤其是保障未成年人身体健康的角度出发，国家更有责任把它管往管好。而粮食是人赖以生存的最基本的生活资料，任何人都离不开它。它和烟草—样，都具有特殊商品的属性，但客观地说，粮食的特殊性比烟草来得更特殊，它的重要性比烟草更甚。在这样的比较中，粮食立法显得更加重要。然而，粮食立法，人们已经呼唤了多年，但至今仍没有多大的结果。究其原因，除了粮食经济自身发展不稳定的因素之外，立法机构对粮食立法重要性的认知度还没有达到充分的程度，也是一个重要的原因。因此，在当前社会主义市场经济法制不断完备，粮食市场化程度不断提高的形势下，制定《国家粮食安全保障法》也必须提到议事日程。它的意义在于使我们的经济立法的思路更趋清晰，广度得到拓展，结构更趋平衡。
[来源：《浙江粮食经济》2006/07]
