(一)危机的概念与特征
国内外不同学者对危机概念的表述有所不同。美国人罗森塔尔的定义是“对一个社会系统的基本价值和行为架构产生严重威胁，并且在时间性和不确定性很强的情况下必须对其作出关键性决策的事件”。我国学者刘刚把企业管理中的危机定义为“危机是一种对组织基本目标的实现构成威胁、要求组织必须在极短时间内做出关键性决策和进行紧急回应的突发事件”。我国学者杨冠琼的定义是“危机事件是指那些导致社会系统或其子系统的基本价值和行为准则趋于崩溃，在较大程度上和较大范围内威胁到人们生命和财产安全、引起社会恐慌和社会正常秩序与运转机制瓦解的事件”。不难看出危机有几个明显的特征：一是突发性。由于危机发生的原因多是人们容易忽视的，没有引起重视的矛盾，所以危机出现时人们总感到很突然，没有防备。二是危害大。在人们没有防备的情况下突然发生的危机，容易引起社会的惊慌和混乱，社会或组织的领导者也容易出现决策失误，对社会或组织的经济和政治造成重大危害。三是时间紧。危机具有在短期内向更大范围、更多领域蔓延的能量，必须在最短的时间内作出判断、提出应对方案、作出决策。
(二)粮食市场波动危机特征分析
在市场经济条件下，粮食市场发生小的价格波动是正常现象，本文所定义的粮食市场波动是指在一定范围内发生的粮食价格、销售数量大幅波动，导致居民恐慌，引起消费群体抢购粮食商品，破坏社会正常秩序的突发事件。与战争、大规模恐怖事件、社会骚乱、严重自然灾害等危机相比，粮食市场波动引起的关注程度要小的多，但从已经发生的粮食市场波动分析，同样具有危机的特征，同样可以引起社会恐慌和正常秩序的混乱。以2003年“非典”疫情引发居民抢购米、面、油、盐和方便食品等生活必需品的市场波动为例，在“非典”发生的大背景下，抢购的出现主要是关于“北京城要封城”的传言及“非典”接触性传染的特性，造成人们的心理恐慌，担心粮食等食品供给不能保证，并有强烈的减少购物次数的愿望，所以抢购从4月22日下午部分商店开始出现，晚间就已蔓延到全市，很多商店出现了粮油等商品脱销的情况，如不采取有效的措施，抢购还会蔓延到其他商品，甚至造成社会大的混乱，这将会给当时防止“非典”的扩散带来极大的难度。虽然波动在政府采取市长电视讲话、增加粮油等商品投放等有力措施后很快平息，但使我们对粮食市场波动具有突发性、危害大、时间紧等危机特征有了深刻的认识。
(三)粮食市场波动危机类型分析
危机可以按照危机发生的诱因、范围、领域和速度等不同进行分类，不同学者对分类也有不同的方法。就粮食市场波动而言，我认为也可做如下分类：
按危机的诱因分类，粮食市场波动可分为原生型和衍生型。所谓原生型是指由于粮食供给变化、价格突变等粮食市场自身发生的波动，如1993年12月和2003年10月发生的粮食价格波动。衍生型是指由于自然灾害、社会其他危机造成的粮食市场波动，如2003年抗击“非典”期间的粮食市场波动。
按危机的领域分类，粮食市场波动应属于宏观经济性的危机事件。虽然粮食市场只是商品市场分类中的一个小类别，比起宏观经济中的其他因素显得小，但由于粮食商品在人民生活中的不可替代性决定了粮食市场的重要性，也使得粮食市场波动对宏观经济以至社会稳定产生极大的影响。
按危机的范围分类，粮食市场波动可以分为国际粮食市场波动、国内粮食市场波动和区域粮食市场波动。
北京市粮食市场波动防范、处理的现状
经过多年的努力，北京市在防范、处理粮食市场波动方面积累了一些经验，初步形成了市场监测、粮食储备体系，出台了《北京市粮食供给应急预案》，对市场波动的防范、处理能力有所提高。
(一)粮食市场监测体系
市场波动的发生，受各种因素影响，也许是无法避免的，但可以通过信息监测，及时发现市场波动的苗头，及时采取相应措施，减少损害。加强粮食市场信息监测，正确评价粮食安全状况，及时作出预报和警示，采取有效的政策措施，是避免危机的有效途径。目前北京市已经初步建立了以北京粮油交易信息服务中心为核心的信息采集网络，对全国较大的粮食市场行情进行监测，定期对粮情走势进行分析、预测，为政府宏观调控服务，实现了粮食流通的信息化；建立了信息收集和发布制度，正常情况下，发布周报信息，特殊时期，发布日报信息；当出现居民排队集中购粮、主要粮食品种脱销断档和零售价格不正常涨幅等情况，能适时发出预警提示。
(二)粮食储备体系
储备粮是政府实施宏观调控的重要物质基础，粮食风险基金是储备粮正常运转的资金保障。通过储备粮的吞吐，调节市场粮食供求关系，是粮食危机管理的主要手段。按照国家关于“销区保持6个月销量”的有关要求，北京市合理确定了市级储备粮规模；实行了储备粮布局调整，向交通方便、储存条件好和管理水平高的库点集并，基本做到了合理布局；实行了承储资格审核制度，签订合同，明确双方职责；实行计算机货位管理，直接掌握到具体的粮油货位；建立储备粮轮换机制，根据市场需求和库存品质状况，及时推陈储新，合理调整储备粮品种和品质结构；建立了一定规模的成品粮油储备，用于应急供应；落实《北京市储备粮管理办法》，依法管理市储备粮；管好用好粮食风险基金，根据形势和任务的变化，可适度增加规模，扩大使用范围，为政府宏观调控提供必要的资金保障。
(三)应急预案
在总结“非典”市场波动的基础上，为保证特殊情况下的粮食有效供给，形成应对突发事件的工作机制，北京市制定了《北京市粮食供给应急预案》，必要时由市粮食局负责组织实施。十八个区县结合本辖区自身特点，完成了各地方预案。市与区县两级应急预案的出台标志着北京市在防范、处理粮食市场波动方面有了很大进展。
(四) 目前在粮食市场波动防范、处理中存在的问题
目前，北京市在防范、处理粮食市场波动中仍存在一些问题，如：危机管理理念没有成为应急管理理念，政府部门及工作人员危机意识淡薄，危机管理理论在实际管理中很少应用，没有形成危机管理系统；各个管理环节联系不够紧密，资源不能共享，协同能力较低，运转尚不能达到危机处理的要求；没有常设危机管理机构；政府对处理紧急事件的经验教训总结不够，行为方式还没有完全摆脱计划经济的模式等。
运用危机管理理论，提高北京市对粮食市场波动的防范、处理能力
危机管理的概念源于企业管理，是企业对自身发生危机事件的管理。国外政府危机管理的研究比较发达，已经达到了量化和模式化程度，政府的危机管理体系也很健全，危机管理能力较高。如：新加坡、美国在防治“非典”时的快速反应和良好效果，日本防灾体系在近日地震救援中发挥的重要作用等。但在国外，政府危机管理只是一个通用的概念，没有公认和规范的定义，我国有学者认为：“政府危机管理就是政府组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机事件的生成、演进与影响的过程中采取的一系列方法和措施。”本人同意这一概念，并认为应运用危机管理理论对政府现有粮食市场波动管理的职能、可用的资源进行疏理，通过强化、组合、调整和提高，增强政府的危机管理能力。
(一)强化粮食行政管理部门的危机管理意识
按照我们的传统观念，“粮食”和“危机”两个词是不能放在一起的，这会使人联想到粮食的短缺，研究粮食市场的危机管理难以被人们接受，但是从管理上讲，本文所定义的粮食市场波动出现的可能是存在的，必须引起高度的重视。一是我国已进入危机事件高发期，各种危机可能诱发衍生型的粮食市场波动。清华大学公共管理学院薛澜教授认为：我国目前的危机事件已进入高发期，呈现高频次，大规模的特点，具有组织性、暴力性及较强的危害性，危机波动方式多元化，震动频度增大，国际化程度加大。二是我国粮食市场处于供求关系转变的不稳定期，全国或局部地区发生粮食市场波动的可能性加大。2003年我国粮食形势可以概括为“四个减少”：耕地面积减少；粮食播种面积减少(为建国以来的最低水平)，粮食产量减少(是上世纪90年代以来的最低点)，人均粮食占有量减少(为22年来最低水平)。全国粮食供给正由供过于求向供求偏紧转变。当局部供应不平衡，品种结构不能满足需求时，价格大幅上涨等诱因就可能引发市场波动。北京市作为粮食的特大销区，更应警惕粮食市场波动的发生。
(二)组合各种资源形成管理体系
根据危机管理理论，按危机事态发生的顺序，危机管理可划分为两个层面，四个阶段：第一个层面是防范，包括预防危机和防备危机两个阶段；第二个层面是处理，包括应对危机和总结危机两个阶段。无论是哪个管理层面或阶段，政府都要最大限度地利用好各种资源，形成管理体系，才能较好地实现对危机的防范和处理，粮食市场波动的管理也是如此。第一，要组合政府拥有的与粮食市场波动相关的行政资源。行政资源包括信息资源、行政权力和物质资源(粮食储备)等。从北京市的实际情况看，粮食、物价、商务、工商和统计等行政管理部门都在进行市场监测，但信息共享和交流并不畅通，造成了信息资源的浪费和不一致。本人认为组合资源要做好：三方面工作。一是在充分利用粮食部门现有粮食市场监测体系、粮食储备体系、应急供应网络的同时，重点组合其他市级行政资源，在政府信息平台．上实现共享。二是在危机处理中，不同部门应在市政府统一领导下行使各自职责。三是区、县级以下行政资源也需要组合，市对区县主要是组织领导。通过对资源的组合，形成市场监测、波动预警、应急反应和决策指挥等危机管理所需的管理体系。第二，对社会资源的掌握和利用。社会资源是处理危机的基础，就粮食市场波动而言，主要是本市可用的粮食商品社会库存量、粮食加工能力、运输能力、零售网点数量等。在平时应详细掌握这些资源的情况，在处理危机时利用这些资源平抑市场的波动。第三，粮食行政管理部门要建立危机管理内设机构，实现对资源的组合。粮食行政管理部门内要明确机构、设置岗位、固定人员从事危机管理工作。其职责是协调有关部门实现资源组合，摸清社会可利用资源，提出各种危机处理预案等。
(三)调整政府对危机处理的方式
实现对危机的快速反应是政府处理危机能力的体现，为达到这一目标，政府运用行政权力和手段是必要的，但是通过“非典”期间的实践，政府处理危机的方式要有所调整，要注重行政手段的合法性并尊重市场经济的基本规律。在市场经济条件下，应对突发的紧急情况，平抑市场波动应该把经济手段作为政府的首选，用市场的方法解决市场的问题，如投放政府储备粮食，增加市场的有效供给，增加加工企业所需原料数量等，慎用最高限价、政府垄断市场和实行限量供应等可能对市场机制造成重大损害的行政手段。目前我国紧急状态的法律正在制定中，部分行政法规已经实施，粮食市场波动的处理应按国务院《粮食流通管理条例》的规定，提出具体的危机处理方案，针对可能出现的情况设定合法的处理措施。调整处理危机事件“内紧外松”的原有思维模式，实行最大限度的信息公开，实现正确的引导，取得公众的理解和支持。可通过召开新闻发布会或电视广播讲话等形式，及时向社会公布有关政策、措施及市场监测的情况，防止信息误传、谣言误导引起社会恐慌。
(四)注重危机管理研究
危机管理的最后一个阶段是总结经验教训。政府部门应尽快推动危机管理研究，从理论总结到课题研究，通过研究总结过去的经验、教训，提出有价值的成果，完善现有的危机处理预案，提高政府危机管理的能力和水平。
