一、国外国家储备粮管理体制分析
建立国家储备粮管理制度、确保国家粮食安全是各国政府的重要职能和通行做法。各国在建立与国情、经济发展水平相适应的储备粮管理制度方面，积累了不少经验。但在建立模式和具体的运作中，存在一定差异。本文选择美国、法国、日本等具有代表性的发达国家进行分析。
(一)美国的储备粮管理体制
美国是粮食生产大国，粮食总产量居世界首位，每年谷物总产量约为2．5—3．5亿吨，人均占有粮食为1．5吨。粮食出口量占世界粮食出口总量的50％，在世界粮食市场中居重要地位。但美国政府一直高度重视储备粮管理，并建立了较为完善的管理体系和制度。
1．美国储备粮的规模。美国进行粮食储备的目的主要是为了调控市场，稳定价格，确保国家粮食安全。美国粮食总仓储能力约5亿吨，其中农场拥有和控制的粮食仓储能力约3亿吨，占总仓储能力的58％，农场以外的商业性粮仓共有仓储能力约2亿吨，占总仓储能力的42％。近年来，美国政府不断调整储备规模，在管理中更加注重提高效率，不断降低储备管理的运行成本，努力压缩政府开支。同时，积极鼓励农民增加自有储备，扩大社会、农民私人储备的规模。美国的粮食储备主要分为4种：一是正常储备，即粮食生产者和加工商正常经营的周转性库存；二是缓冲储备，即两个生产年度间调节供求的粮食储备，由政府和私人共同参与；三是农民自有储备，即参加自有储备计划的农民储存的粮食；四是政府储备，即政府为确保国家粮食安全而设立的储备，由商品信贷公司经营，在市场粮食价格大大高于农民抛售价格时才予以投放市场。
2．美国储备粮管理的运行机制。美国政府对粮食仓储业的管理主要通过市场进行调控，通过法规实行有效监督。委托代储粮食储备制度是美国在粮食流通领域实行粮食市场调控、稳定粮食供给、确保粮食安全的主要措施。美国粮食储备的执行机构是联邦政府的农产品信贷公司(CCC)。当市场价格低于贷款利息时，农民可以将粮食交给农产品信贷公司，这部分粮食就形成储备；如果市场价格高于贷款利息时，政府需要增加储备，就从市场采购。美国政府对粮食的补贴主要通过销售贷款补贴、反周期补贴、固定直接补贴等3种不同形式。分析美国储备粮体系的运行和管理，具有4个突出的特点：(1)农场储粮是储备体系的主体。(2)商业性仓储是储备体系的辅助。美国共有商业性粮仓11818处，占总仓储能力的42％。其中，供出口使用的有66处，仓储能力为800万吨左右。(3)运用政策性信贷杠杆手段进行市场调控。联邦政府主要通过市场来促进粮食流通，并注重运用政策性信贷杠杆等经济手段对粮食市场进行间接调控。(4)政府储粮实行委托代储方式。(5)通过法规进行有效管理与监督。
(二)法国的储备粮管理体制
法国是欧盟的第一大粮食生产国，粮食生产总量占欧盟粮食总产量的1／3，居世界第5位，出口量占欧盟总量的1／2。法国的粮食储备管理制度及其运作机制在欧盟具有较强的代表性。
1．法国储备粮的规模。法国的粮食经营主要是农业合作社和粮食经营商，全国约有330家合作社和800户粮商。农业合作社是法国粮食经营的主体，其销售的粮食规模占当地粮食生产总量的近70％。目前，法国收购者拥有3800万吨的储存和收购量，1100万吨的辅助储存量，加之农庄的储存量，法国共拥有7200万吨的粮食储备规模。但政府储备的粮食数量较少，特别是近年来法国政府减少了政府储备的规模。1993年法国政府储备规模达1300万吨，1997年储备规模减到了1．6万吨，储备规模主要集中在农业合作组织和农庄。
2．法国储备粮管理的运行机制。法国粮食储备主要实行国家采购，即按照“干预价格”收购农民的粮食。干预价格是欧盟为了保护农民收入不受价格较大波动影响，根据欧盟各国粮食生产、库存、需求状况，以及国际粮食生产形势和价格走势等因素综合考虑而制定的收购价格。法国粮管局(0NIC)是政府的粮食和储备粮管理机构。当粮食相对过剩，收购者(主要是农业合作社)不能在市场上卖掉粮食时，法国粮管局就必须收购他们的粮食，作为公共储存或临时储备。或者说当市场粮价低于干预价格时，农民可以把粮食交给欧盟设在法国的“干预中心”作为临时储备，从中得到政府对粮食生产的价格保护。但法国粮管局不拥有仓储设施，为实现公共储存或临时储备，需要向商业收购机构或专业仓储公司租用仓储设施，政府拥有粮权，并支付相应费用。也可以同私人企业签订收购合同，支付储备期间的费用补贴，委托私人企业进行储备。欧盟农业补贴委员会对“临时储备”给予必要的储备费用和利息补贴。补贴方式是先补贴给法国粮管局，再由粮管局补贴到储粮企业。法国农业信贷银行承担贷款、补贴结算的有关业务。发达的市场化运作手段，使法国农户的生产始终与消费和出口需求能够保持基本的动态平衡，粮食存储的时间也比较短，实现了长储长新，极大地降低了政府储备的成本。
(三)日本的储备粮管理体制
日本是一个粮食短缺的国家，粮食自给率比较低，按供给热量计算的综合食物自给率1997年下降到40％，除大米外，小麦等主要粮食作物自给率近乎于零，饲料作物全部依赖进口。因此，日本政府非常重视粮食储备，并已经形成了较为完善的管理体系、法律制度。
1．日本储备粮的规模。目前，日本大米流通呈现自主流通米(主要由农协销售)、政府米(储备)、计划外流通米(农户自由销售)并行的流通格局。长期以来，尽管日本作为粮食短缺的国家每年要从国际市场进口大量小麦和饲料粮，但大米的进口量不大，乌拉圭回合以后，日本接受了大米的最低市场准人量，1995—2000年，大米进口量从38万吨增加到76万吨，占国内消费量的比例从4％提高到8％。进口大米一部分进入市场销售，一部分作为储备粮。1942年的《粮食法》规定，政府储备主要负责平衡供求、调控市场、稳定价格和储备紧急用粮。为实现大米的供求平衡和价格的稳定，提出了建立中期储备制度。大米的储备规模根据连续歉收时保证2—3个月稳定供给的数量来确定，一般为130—150万吨，最多不超过150万吨。1995年11月实施了《关于主要粮食供求平衡及价格稳定的法律》(或称《新粮食法》)，明确规定设立专项储备，以政府米和部分进口米来充当，规模为200万吨左右，其中政府米150万吨，进口米50万吨。
2．日本储备粮管理的运行机制。从20世纪20年代到90年代末，日本的粮食流通体制大体经历了“自由买卖—国家统购统销—流通双轨制—完全市场化”的发展演变过程。《新粮食法》对储备粮的性质、用途、数量和管理都作了明确规定，对设立的专项储备，由政府与民间共同负责，以政府为主。民间储备由自主流通法人负责，费用由政府进行部分补贴。政府的储备大米由政府根据国内生产的丰歉决定是否抛售或增加储备，通过储备的调整平衡市场价格。当跨年库存超过计划储备量时，可将一部分作为追加的政府储备，并根据《自主流通法》进行适当的调整保管。即在生产者和收购团体中，依靠自主流通库存及销售者团体进行自主调整管理。政府储备米的储存期限一般为一年，超过一年就作为饲料粮或出口。粮食管理费用的支出同样是日本政府的重要财政开支。1990—1995年政府粮食管理费支出从33476亿日元提高到47381亿日元，占农林水产省预算支出的比重由72％提高到74％。为保证储备的合理化，降低政府财政负担，日本政府采取了一些有效措施：一是如果有一部分政府米没有完全销售，政府收购的数量将做出相应的数量调整；二是针对日本大米价格较高、在国际市场上没有竞争优势、难以出口的现实，政府为降低政府米的储备数量，减少财政补贴，政府把一部分超储备规模的大米作为国际援助处理。
二、我国储备粮管理体制存在的问题
比照国际储备粮管理的成功经验和做法，分析我国储备粮管理的实践，我国储备粮管理体制仍存在一些突出问题。
(一)储备粮体系承储主体比较单一。储备粮体系的广泛性、多层次性是国外储备粮管理体系的重要特点，承储主体主要是农户或社会公司，政府都高度重视利用市场的作用，通过经济、法律手段鼓励社会企业广泛参与国家储备粮体系建设，以降低政府储备的成本，提高储备管理体系的效率和效益。而我国储备粮体系的承储主体只是政府组建的中央储备粮管理总公司和地方政府建立的国家储备粮承储企业，投资主体是中央、地方政府，储备成本较高。但包括社会企业、农民在内的社会储备粮成分非常缺乏，或者说还没有列入国家储备的计划系列之内，社会投资于国家储备的比例还非常低。
(二)储备粮体系运行管理效率比较低。储备粮体系运行管理的高效性、时效性是国外储备粮体系运行管理的又一重要特点。在委托社会公司开展储备的同时，充分遵循市场规律通过储备粮实施对市场的调控，运行管理成本较低，但效率非常高，并且调控适当、适时。自2000年我国成立专门负责储备粮管理的机构——中国储备粮管理总公司后，大力推进垂直管理体系的建设，通过国债新建或上收库点等形式，网络不断健全，直属库规模不断扩大，截止目前已拥有承储企业255个，为政府实施宏观调控职能，实现粮食市场稳定奠定了基础。同时，运行管理成本较高、管理效率较低等问题日渐突出，如1998年我国中央、地方财政对粮食的各项补贴达598亿元。特别是在粮价出现较大波动需要发挥储备粮体系重要作用的时期，调控滞后的问题尤为明显，由于进出口、轮换等调控不及时，对平衡市场、稳定粮价的作用远远没有发挥出来，相反却在局部区域起到了“追涨杀跌”的负效应，拉动了粮价的非正常上涨，“蛛网效应”突出。同时，储备粮运行管理涉及到计划、财政、粮食、金融等多个部门之间的协调，也是造成运行管理调控效率低的重要原因之一。
(三)储备粮管理体系规模比较大。近几年国际上出现了减少国家储备规模的趋势，各国不同程度地减少了政府储备的规模，对国际市场和社会储备的依赖程度不断增加。1995／1996粮食年度世界粮食储备占消费总量的比重由1992／1993年度的23％下降到15％。欧盟粮食储备由1993年的8000—10000万吨下降到2001年的500—2000万吨。而我国2001年全国粮食企业和中央、地方储备粮总规模为26500万吨，农户存粮2000万吨左右(姜长云，2004)，高出最低合理储备规模77％。马九杰等按差额模型推算，在98％粮食安全水平下，常年后备储备量为5968万吨。据统计，2003年我国粮食库存约占年度粮食总消费的70％左右，远高于国际规定标准。
(四)储备粮管理体系财政政策与调控职能存在矛盾。外国政府对承担粮食储备计划的企业或农户进行财政补贴或政策性贷款支持，一般通过企业化经营、市场化运作来实现政府的宏观调控意图。而我国政府对中储粮总公司采取财政包干制，并通过农发行实现政策性信贷的支持。在粮食市场较为平稳的情况下，中储粮总公司的轮换对市场不会带来大的影响，并且包干制降低了政府的管理成本。但在市场出现较大波动的情况下，中储粮总公司的部门利益和发挥调控职能之间就会出现矛盾；为了追求利润或避免因完成轮换计划而导致亏损可能更趋向于高价轮出但不愿意高价亏损轮人，造成轮换计划的随意性延期和逆向操作，而出现波动时平抑市场才是储备粮体系发挥职能的关键时期。
三、我国储备粮管理体制的政策选择
借鉴国外储备粮管理的有效经验和做法，立足我国储备粮管理的实际，我国储备粮管理的政策选择应重点考虑以下几方面：
(一)重视市场规律的作用，推进国家储备粮管理体系改革。要借鉴国外的经验和做法，高度重视利用企业化经营、市场化运作的模式来实现政府宏观调控的意图，加大国家储备粮管理体制改革的力度，降低管理成本，提高管理效益。特别是要加大承储企业内部改革的力度，营造公平竞争的良好环境，推进储备粮轮换的市场化、透明化，避免新的国家垄断企业的形成和对社会企业的挤兑效应。要发挥计划、财政、粮食、金融等部门的职能，加强对储备企业的全面监督。
(二)优化政府储备规模，大力发展社会储备体系。面对国际上不断缩小政府储备规模的大趋势，我国不应照搬发达国家的模式，但立足国情优化政府储备规模也是大势所趋。优化的重点是稳定中央、地方储备粮规模，大力发展社会储备。要通过经济手段如列入国家储备计划进行政策性信贷支持和财政补贴，或将直补农民与储备补贴相结合，加大鼓励发展社会储备的工作力度，推进储备主体的多元化。
(三)完善国家储备粮信贷管理职能，发挥政策性信贷杠杆的宏观调控作用。利用政策性信贷手段调控粮食市场、稳定粮食价格是市场经济条件下各国政府通行的科学、有效的做法。《中央储备粮管理条例》明确，中国农业发展银行负责按照国家有关规定，及时、足额安排中央储备粮所需贷款，并对发放的中央储备粮贷款实施信贷监督。目前储备粮信贷管理只是单纯的资金供应职能，在政府采用行政手段的同时，利用政策性信贷杠杆手段实施宏观调控的作用远远没有得到有效发挥，在市场完全放开的情况下这一作用尤为重要，并且对承储企业尤其是中央储备粮管理总公司封闭管理的信贷监管也没有完全实现(贷款在政策性银行，基本账户在商业银行，至少在理论上难以避免企业的违规运营和寻租行为的发生)。当然政策性银行也要不断深化改革，改变传统的计划管理观念和做法，增强竞争意识，创新经营理念，切实改进金融服务。
(四)建立国家储备粮管理协调机制，提高储备粮运行管理效率。国家储备粮体系的日常管理和实施调控的运行管理涉及到国家发改委、财政部、粮食局、中储粮总公司、农发行等部门，为充分发挥储备粮管理体系的作用，提高运行效率，在按照《中央储备粮管理条例》认真履行各自职能的同时，应该建立由国家发改委、财政部、农业部、铁道部、粮食局、中储粮总公司、农发行等有关部门参加的国家储备粮管理协调机制，并形成制度。进一步加强部门之间的协调，避免无谓的扯皮，切实提高调控运行管理效率，确保调控适时、适度，并且关键时刻调得动、用得上。
