2004年，中央计划从粮食风险基金中拿出100亿元补贴主产区粮农，但是如何补贴，目前并没有明确的方案。从安徽省全省和吉林省东丰县直补试点的做法看，这项政策还存在不少不完善之处；而且考虑到今后我国粮食市场可能发生的情况，对粮农光有直补是不够的。如何补贴种粮农民，国外有一套比较成熟的做法，需要我国在相关政策设计时学习和借鉴。
一、欧盟、美国对农民直接补贴的主要做法
欧盟和美国政府对粮食的调控在很长时期内，主要是通过休耕计划和价格支持两大手段实现的，所应对的问题主要是粮食过剩。其核心目标是保障农民收入和提高农产品竞争力。但是，价格支持政策的效率低，并且与WTO的平等贸易规则相违背，所以，最近10年，欧盟、美国都开始实行对农民的直接补贴，这在欧盟《2000年议程》和美国1996年、2002年《农业法》中都有明确体现。欧盟和美国直补方案的共同点是：①补贴与基础面积和单产水平挂钩，而不与当前的价格挂钩。其计算公式是：直接补贴额＝直接补贴率×补贴单产×补贴面积。②补贴范围不局限于粮食，而是包括各种谷物、油料作物、蛋白作物、纤维作物等绝大多数农作物；同时，对每一品种都制定了相应的补贴标准（补贴率）。
欧盟和美国直补方案的不同点是：①欧盟的基础面积为1989年、1990年、1991年的3年平均值，并且基础面积等于补贴面积；而在美国，补贴面积等于基础面积乘以85％，并且基础面积的确认较为复杂。简单地说，美国农民可在两个方案中选择其接受补贴的面积：一是1998～2001作物年度4年的平均种植面积，二是2002年生产灵活性合同面积。②欧盟的补贴单产是当前的单产，是每年变化的；而美国的补贴单产是固定的，但单产的确认也比较复杂，不同品种的单产水平的确认方法并不一样，较常见的是1998～2001年平均单产乘以93.5％。可以看出，欧盟直接补贴属于“蓝箱”政策，而美国的直接补贴属于“绿箱”政策。③欧盟有些作物的补贴率是固定的，有些则是每年都要变化的；而美国对每个品种的补贴都是固定的，比如，2002～2007年，美国的小麦直接补贴率0．52美元／蒲式耳，玉米是0．28美元／蒲式耳。
最近两年，由于新成员加入和WTO谈判的压力，欧盟内部经过激烈的谈判已经于2003年6月通过决议，决定从2005年开始逐步改变以前与当前单产挂钩的补贴方式，代之以“单一的农场补贴”，即以2000～2002年为基期，核定每个农民获得的补贴额，一经确定，补贴就与当年生产多少无关。可见，欧盟直接补贴已开始由原先的“蓝箱”政策转向“绿箱”政策。这一政策变化有一定的弹性，主要是允许成员国保留挂钩补贴的25％，并可推迟两年执行单一补贴政策等。
二、欧盟、美国农业补贴的基本经验
欧盟、美国在实行直接补贴的同时，并没有取消价格支持和市场稳定政策。欧盟在实行直接补贴的同时，仅仅降低了价格支持水平（2000年、2001年谷物支持价格降低了15％），高于世界市场价格的内部干预价格支持仍然发挥着重要作用。
美国1996年《农业法》取消了目标价格支持政策，导入了直接补贴政策，但仍然保留了无追索贷款（相当于最低保护价）。2002年美国《农业法》继续实行直接补贴（称“固定支付”）和无追索贷款（称“营销援助贷款计划”），同时又实行了反周期支付计划（即反周期性价格波动之意，是对1998年“市场损失紧急援助计划”的法制化），而且反周期补贴的预算占了整个农产品支持计划的2/3。这样，美国《农业法》就为保障农民收入提供了三条保障线。
美国农业补贴中除直接补贴外，另外两项具体内容是：①营销援助贷款计划。政府确定每一作物品种的营销贷款率，贷款率相当于支持价格，例如，小麦的贷款率是每蒲式耳2.75美元，玉米是每蒲式耳1．95美元。农民在按贷款率将粮食抵押给美国农业部的商品信贷公司（CCC）时，获得营销贷款；在市场价格低于贷款率的情况下，农民可以放弃抵押的粮食，同时贷款就自动成了销售收入，而不需要再偿还贷款。如果市场价格高于贷款率，农民还可以把粮食再要回，自主销售，并偿还贷款及相应利息。但一般的做法是，即使是市场价格低于贷款率，农民也直接到市场上出售，低于贷款率的部分，由国家补贴，即差价补贴。②反周期支付计划。美国2002年《农业法》给每种农产品都设定了目标价格（target price），比如小麦3.92美元/蒲式耳，玉米2.63美元／蒲式耳。同时，把市场价格和贷款率二者的较高者加上直接补贴，作为有效价格（effective price）。当有效价格低于目标价格时，反周期补贴就开始起作用。反周期补贴率等于这两个价格的价差。即：反周期补贴总额＝反周期补贴率×反周期补贴单产×基期面积×85％。
可以看出，欧美国家的农产品补贴有一套完整的方案，直接收入补贴只是其中的一种方式，它不能替代其他补贴独立存在。
另外，在操作上，农业补贴的执行主体和程序也比较完整、合理。比如，美国农业补贴主要由农业部农场服务局（FSA）和商品信贷公司（CCC）协调工作，确定对农民的贷款和补贴，由财政部直接支付农民补贴。
三、完善我国的粮食补贴政策体系
我国对粮农的补贴应该包含固定补贴（直补）、不固定补贴（价格支持）和生产补贴三部分内容。从2002年开始，我国的一些地方就开始了对粮农进行直接补贴的探索，并被中央决策所认同，进入了全国范围的试验和推广。但是，根据国际经验，特别是考虑我国小农生产和粮食市场发育程度低的现实，我国粮食政策设计不能缺少价格保护这样一个职能，不能简单地取消保护价，即粮食补贴政策不能简单地“改保护价收购为直接补贴”。具体而言，我国的粮食补贴应包含以下主要内容。
1.固定补贴。即与前期的面积挂钩，而不与当期的产量和价格挂钩，也即不管市场上粮价的高低，都要支付给农民的补贴。安徽省和吉林省试点的做法，最初是要把保护价与市场价的价差，绕过粮食部门直接支付给农民，补贴是与前期收购量和当期价格挂钩的，属于“黄箱”政策，并不是欧美国家那样规范意义上的直接补贴。但事实上，在市场价高于保护价的情况下，仍然给了农民补贴，这在吉林省东丰县的试点中表现得最明显。这说明，我国的粮食直补实际上已经变成了一种不与价格挂钩的补贴。目前，我国粮食直补并没有合理的依据标准，基本上是根据财政支付能力确定的；不是根据补贴需要来确定预算，而是先有预算再确定标准。
另外，安徽省的做法是先确认1998～2002年5年间平均的保护价收购量（62亿公斤），然后根据补贴的总金额（6亿元，全部由中央财政先借给），再确定补贴标准（每50公斤小麦5.5元，中晚稻4.5元，再根据各地、各县的收购量分配下去，各地、各县则基本上是按第二轮土地承包面积将补贴分摊到所有的田亩上）。其结果是，所有的田亩，不管种不种粮食都得到了补贴。另外，全省平均每亩补贴约10元，但各地差距很大，商品粮多的地区有25元，少的地方只有2.57元（为平衡地区差异，对每亩补贴低于5元的农户，由市、县财政补足到5元）。吉林省东丰县的做法则基本上是把2180万元的风险基金简单地分摊到田亩上，农民每亩地得到了补贴16.6元，也是不管种什么都能得到补贴。这样的补贴显然与改革的初衷不符，不管是否种粮都给予补贴的普惠式的做法对稳定和增加粮食种植面积是一种逆向调节。
今后实施固定补贴，农业部门和统计部门应该核实农户粮食种植面积，以县为单位测算单产水平，国家根据全国不同地区（主产区和主销区）的实际情况确定补贴率，三者的乘积就是对农民的直接补贴，并通过财政部门发放。我国农户数量庞大，查清农户的种植面积较为费事，但也并非像想像得那样难，关键在于组织和管理。而一旦有了这些基础数据，就可以固定下来作为补贴的依据，不再与未来的生产挂钩。
2.不固定补贴。这实际上是一种包含有价格保障机制的补贴，其目的是减少粮农的市场风险。即当市场价格高过由成本和利润构成的目标价格时，就不启动这一政策手段。而当市场价格低于目标价格时，则动用该项政策，而且价格下跌越多，补贴也越多，补贴与农户的商品量挂钩，也与当期的价格挂钩。其实，要保护粮农的利益，重点是要解决粮食过剩时农民“卖粮难”和价格下跌的问题。在粮食短缺的情况下，价格机制本身就为农民带来了利益。所以，对粮农的补贴不能只有直补（固定补贴），政府还必须提供必要的保护，保证农民在价格下跌时的合理利益，同时解决农民的粮食的变现问题。如果农民的粮食不能变现，而只得到一点直补，那不过是杯水车薪而已。
这说明，我国不能放弃保护价政策（价格支持政策）。鉴于目前粮食市场主体的实际情况，保护价政策的执行载体仍然应以国有粮食企业为主，重点是要搞活储备粮企业，但在操作上要吸取以往的经验教训。具体而言，应有以下两个方面：（1）中央储备粮按照现有规模，每年轮换数量大约在200亿公斤左右（《储备粮管理条例》规定，每年轮换20％～30％），省级储备粮每年轮换数量（参照中央储备粮轮换比例）大约在75亿公斤左右，合计275亿公斤左右，为目前按保护价收购量的50％左右。根据以往的收购经验，在一般情况下，批量收购比例占到一个地区收购量的20％～30％以上，就足以起到价格托市的作用。
储备粮的轮换收购要集中在收粮季节进行，改变过去那种常年收购、无收购时间限制的状况。这样做，有利于解决“卖粮难”问题，有利于引导市场价格。目前能够提供50亿公斤以上商品粮的省份只有黑龙江、吉林、河南、安徽和内蒙古五省（区），中央储备粮的轮换收购应向这些地方倾斜。
储备粮的轮换收购可采取委托收购、订单收购和招标收购的办法。在收购过程中，实行“价补分离、同时结算”的方法。“价补分离”就是储备粮公司按市场价收购，财政部门按收购数量将价差补给农民。“同时结算”就是收购部门和财政部门在收粮时合署办公，把收购价和价差补贴同时支付给农民。这样做的好处是，有利于按市场机制形成价格，更重要的是可以提高补贴效率，避免补贴的损失。
（2）如果通过储备粮轮换，仍不足以起到解决农民粮食变现和带动价格的作用，则进一步委托国有粮食经营企业来执行保护价政策。由于粮食经营有“追涨杀跌”的特点，国有粮食企业（在经过减员增效和产权改革之后）作为独立的经营者，在粮食过剩、价格呈下跌趋势的情况下，本可以持观望态度而不入市收购，现在要其执行政策性业务，应该按照一定标准给予补贴，弥补其提前入市收购带来的损失。为了避免国有粮食企业像以前那样把经营性业务冒充政策性业务而赚取差价，同时，为避免发生共谋行为和“转圈粮”，在收购过程中，也要实行“价补分离、同时结算”的方法，给国有粮食企业的补贴也要同时结算。
可以设想，经过储备粮轮换收购，市场价格完全可能被带动起来，即使没有明显效果，留给国有粮食企业的收购任务也会大为减少。这样，必然比以往的保护价收购政策效率高得多，在一定程度上改变粮食工作的被动局面。
3.生产补贴。根据我国的实际情况，除上述两项外，对粮农的补贴还应包括生产环节的补贴（例如目前所实行的种子和农机补贴），以降低粮食生产成本。这项补贴应属于临时性的补贴，要不要进行补贴，主要是依据农资价格指数和粮食价格指数的比较。
过去的两年，决策层和学术界一致认为“改保护价收购为直接补贴农民”，即把保护价与市场价的价差直接补贴农民，是完善粮食政策的核心内容。但到了现在，直接补贴变成了与价格不挂钩的固定支付，同时又不得不颁布保护价收购政策，在政策设计上最终趋同于了欧盟和美国的做法。这也说明，我国的政策设计必须要有国际经验和理论做支撑。
