三、解决粮食问题的思路和政策
（一）实现有效率的粮食安全
我国的《农业法》修改草案中新增了“确保粮食安全”条款，再次显示了中国在粮食安全问题上的谨慎态度和立足自给的固有原则。然而，必须明确的是，不同时期粮食安全面临的问题和解决问题的途径也是显著不同的。
过去的相当长时期，由于（1）实行了计划体制，生产效率低下；（2）投入水平和科技支撑能力非常有限，短缺成为常态；和（3）国家尚未对外开放，利用国际市场的空间和能力亦十分有限；所以，全力动员资源，增加本国粮食产量，是政府解决粮食安全问题的基本政策取向。现在，经过20余年的改革和发展，粮食生产的条件和能力已远非昔比，且国际环境也发生了巨大的变化，经济全球化正在把中国纳入到广泛而深入的国际经济循环之中。我国粮食安全背景的这种深刻变化，要求人们及时转变对粮食安全的认识，同时有关战略选择和政策的确认也要相应发生变化，以期能够走出多年以来一直存在的“多了砍，少了赶”的怪圈。
但由于中国粮食问题以下的特殊性，确保粮食安全，仍然是农业发展的基础性目标。
第一，由于人均资源不足，特别是工业化、城市化对耕地和水资源的耗用，使得未来国内粮食生产面临着严重的资源约束。
第二，粮食安全是进行生态建设，发挥农业多功能作用，实施可持续发展战略的重要基础。
第三，保障粮食安全难度大。我国粮食的商品率只有30%左右，大量的粮食都为生产者所自食。由于农民首先要保证自食品部分，所以，粮食生产的下降将直接导致进入市场的商品粮的下降。
鉴于这些特殊性，对粮食安全给予足够的重视无疑是必须的。但是，在新的背景之下，粮食安全要符合效率标准，把政府目标与农民经济目标统一起来。所谓的粮食安全应当是有效率的粮食安全，即要实现政治性粮食安全向经济性粮食安全的转向。为此需要明确的是：
第一，重视粮食安全不等于要追求现实的粮食产量增加，而是要保护粮食生产能力，培育粮食生产潜力和可持续性。粮食安全的要义是不使居民发生饥饿，其底线是确保居民的口粮供应。而实现口粮安全的关键是要有能力安全，即在需要生产的时候可以从容地生产出来。相反，像现在这样实施大规模的国内储备，既费钱又效率不高，因而，在实施战略性结构调整时，需要把储粮于仓与藏粮于地有机结合起来。
第二，把“立足国内自给，适度进口调节”的传统粮食安全战略转变为“保证国内粮食生产能力，合理利用国际粮食市场”的新型粮食安全战略。在加入WTO后，解决粮食安全问题，显然已经不能只局限于国内的粮食供求情况，而必须同世界粮食供求情况联系起来；同时，也不能只局限在粮食本身的生产与消费，而必须同整个食物的生产与消费联系起来。从这样的角度考虑中国的粮食安全和国际贸易，才会找到更为广阔的空间和更为灵活的回旋余地。事实上，粮食是土地和用水密集的产品，进口粮食某种程度上就等于进口了土地和水资源，按照布朗的说法，进口一吨粮食就等于进口了1000吨水（李成贵，2001），而出口劳动密集型的果蔬及动物性产品则等于输出了劳动力，这样的贸易战略非常符合中国土地和水资源短缺而劳动力过剩的资源特点，是完全符合比较优势原则的选择。我们认为，按照比较优势原则进行专业分工和国际贸易，有可能使中国变成一个粮食进口大国，但是不会是一个食品进口大国。粮食的净进口很可能在很大程度上被其他食品的净出口所抵消。这种格局，即既有利于利用国际资源和市场，又促进了国内资源配置的效率的提高，可以实现有效率的粮食安全。利用国际市场，还有利于建立一种具有良好特征和功能的农业新模式，通过调整以往单一的资源内向型利用战略，有选择性转向利用世界资源，有助于把国内资源利用、保护和保存结合起来，防止我国自然资源数量基础的缩减和退化，保持自然资源基础完整；有助于政府采取符合农业多样性、支持小农场生产和保障可持续发展的技术方法。那种过分倚重自给自足的思想乃闭关锁国意识的余韵遗绪，也是食物观念单一的体现，在新的时代背景下是可以理解但不足取的。过去，我们担心西方国家的禁运，现在，在我国加入WTO后，美国找上门来要求我们多买粮食，这从粮食安全角度讲，应该说是一种重大的变化。
（二）粮食直补不能替代价格支持：欧盟、美国的经验及中国的选择
2004年中央计划从风险基金中拿出100亿元补贴主产区粮农，但是如何补贴？目前并没有明确的方案。如何补贴种粮农民，应该说国外有一套比较成熟的做法，需要我们学习和借鉴。
1、欧美农业补贴的基本经验。欧盟和美国政府对粮食的调控在很长时期内，主要是通过休耕计划和价格支持两大手段实现的，所应对的问题主要是粮食过剩。核心目标是保障农民收入和提高农产品竞争力。但是，价格支持政策的效率低，并且与WTO的平等贸易规则相违背，所以最近10年，欧盟、美国都开始实行对农民的直接补贴，这在欧盟《2000年议程》和美国1996年、2002年农业法中都有明确体现。
但是欧美在实行直接补贴的同时，并没有取消价格支持和市场稳定政策。欧盟在实行直接补贴的同时，仅仅是降低了价格支持水平（2000年、2001年谷物支持价格降低了15%），高于世界市场的内部干预价格支持仍然发挥着重要作用。
美国1996年农业法取消了目标价格支持政策，导入了直接补贴政策（称“生产灵活性合同支付”），但仍然保留了无追索贷款（相当于最低保护价）。2002年美国新农业法继续实行直接补贴（称“固定支付”）和无追索贷款（称“营销援助贷款计划”），同时又实行了反周期支付计划（即反周期性价格波动之意，是对1998年“市场损失紧急援助计划”的法制化），而且反周期补贴的预算占了整个农产品支持计划的2/3。这样美国农业法就为保障农民收入提供了三条保障线。美国农业补贴中除直接补贴外，另外两项的具体内容是：
（1）营销援助贷款计划。政府确定每一作物品种的营销贷款率，贷款率相当于支持价格，如小麦的贷款率是每蒲式耳2.75美元，玉米是1.95美元。农民在按贷款率将粮食抵押给美国农业部的商品信贷公司（CCC），获得营销贷款；在市场价格低于贷款率的情况下，农民可以放弃抵押的粮食，同时贷款就自动成了销售收入，而不需要再偿还贷款。如果市场价格高于贷款率，农民还可以把粮食再要回，自主销售，并偿还贷款及相应利息。但一般的做法是，即使是市场价格低于贷款率，农民也直接到市场上出售，低于贷款率部分，由国家补贴，即差价补贴。
（2）反周期支付计划。美国2002年新法案给每种农产品都设定了目标价格(target price)，比如小麦3.92美元/蒲式耳，玉米2.63美元/蒲式耳。同时，把市场价格和贷款率二者的较高者加上直接补贴，作为有效价格(effective price)。当有效价格低于目标价格时，反周期补贴就开始起作用。反周期补贴率等于这两个价格的价差。反周期补贴总额＝反周期补贴率×反周期补贴单产×基期面积×85%。
可以看出，欧美国家的农产品补贴有一套完整的方案，直接收入补贴只是其中的一种方式，它不能替代其它补贴独立存在。
2、完善我国的粮食补贴政策体系。我国对粮农的补贴应该包含固定补贴（直补）、不固定补贴（价格支持）和生产补贴三部分内容。从2002年开始，我国的一些地方就开始了对粮农进行直接补贴的探索，并被中央决策所认同，进入了全国范围的试验和推广。但是，根据国际经验，特别是考虑我国小农生产和粮食市场发育程度低的现实，我国粮食政策设计上不能缺少价格保护这样一个职能，不能简单讲取消保护价，即粮食补贴政策不能简单地“改保护价收购为直接补贴”。
具体而言，我国的粮食补贴应包含以下主要内容：
一是固定补贴。即与前期的面积挂钩，而不与当期的产量和价格挂钩，也即不管市场上粮价的高低，都要支付给农民的补贴。今后实施固定补贴，农业部门和统计部门应核实农户粮食种植面积，以县为单位测算单产水平，国家根据全国不同地区（主产区和主销区）的实际情况确定补贴率，三者的乘积就是对农民的直接补贴，并通过财政部门发放。我国农户数量庞大，查清农户的种植面积较为费事，但也并非像想象得那样难，关键在于组织和管理。建议2004、2005年就要完成此项工作，一旦有了这些基础数据，就可以固定下来作为补贴的依据，不再与未来的生产挂钩。
二是不固定补贴。实际上是一种包含有价格保障机制的补贴，其目的是减少粮农的市场风险。其实，要保护粮农的利益，重点是要解决粮食过剩时农民卖粮难和价格下跌的问题；在粮食短缺的情况下，价格机制本身就为农民带来了利益。所以，对粮农的补贴不能只有直补（固定补贴），政府还必须提供必要的保护，保证农民在价格下跌时的合理利益，同时解决农民的粮食销售变现问题。如果农民的粮食不能变现，而只得到一点直补，那不过是杯水车薪而已。
这说明，我国不能放弃保护价政策（价格支持政策）。鉴于目前粮食市场主体的实际情况，保护价政策的执行载体仍然应以国有粮食企业为主，重点是要用活储备粮企业，但在操作上要吸取以往的经验教训。
三是生产补贴。根据我国的实际情况，除上述两项外，对粮农的补贴还应包括生产环节的补贴（如目前所做的种子和农机补贴），以降低粮食生产成本。这项补贴应属于临时性的补贴，要不要进行补贴，主要是依据农资价格指数和粮食价格指数的比较。
过去的两年，决策层和学术界一致认为“改保护价收购为直接补贴农民”，即把保护价与市场价的差价直接补贴农民，是完善粮食政策的核心内容。但到了现在，直接补贴变成了与价格不挂钩的固定支付，同时又不得不颁布保护价收购政策，在政策设计上最终趋同于了欧盟和美国的做法。这也说明，我国的政策设计必须要有国际经验和理论支撑。
（三）建立高效率的流通体系
粮改的经验说明，国家对粮食行业的过多干预通常会引起运作低效率、僵硬性和高费用，市场化改革过程中遇到的问题必须通过发育市场的办法加以解决，而不能逆向操作。粮食流通体制必须与整个经济体制改革达成一致，鼓励市场决定价格以及放开市场竞争和贸易体系，在一定范围内和国家的有效管理下使私营部门更多地参与市场化改革。
2004年新的粮改方案已经明确了市场化改革的基本方向和政策选择。对此，需要强调的是，市场化过程中，放开市场和价格是件容易的事，是一个“快变量”，这只需一道政令并在一夜之间就可完成；与此不同的是，市场经济赖以运行的一些基本条件的创建，特别是培育合格的市场主体和建立竞争有序的市场体系，通常需要一个较长的过程，或者说是一个“慢变量”。政府需要有一套科学的规划和有步骤的安排，不能头痛医头，脚痛医脚。
1、发育粮食市场主体，加快国有粮食企业改革，培育大型粮食企业。目前，粮食市场主体组织化程度低，高度分散，经营规模小，流动性大，农民的合作组织发育很不充分，不利于提高流通效率和推广应用先进交易方式，也不利于市场体系的进一步升级与发展。所以，今后重点要加快国有粮食企业的改革，采取多种措施解决国有粮食企业的“三老”问题（老人、老帐、老粮），尽快完成实现减员增效和产权改革两大改革，并在国家的支持下有计划地培育大型的国际化的粮食企业。同时，要在国家扶持下，培育粮农的合作组织。
2、加快健全和完善市场体系和交易方式。目前期货市场的功能还远远没有发挥出来，交易活跃的品种只有大豆和小麦，还远远没有起到发现价格和规避风险的功能；大型的批发市场虽然已建了不少，但不少国有粮食企业不愿进场交易，而是在场外暗箱操作。所以，粮食流通的市场化改革必须在政府的支持和管理下加快发育期货市场和批发市场，充分发挥期货市场和批发市场在粮食流通中的作用。此外，也要加快粮食流通业态创新，发展连锁、超市、配送经营等现代物流体系。
3、完善粮食专项储备制度。我国自1990年建立国家专项储备制度以来，运行的效果一直不够理想。建立专项储备制度，是宏观调控制的需要，但如何能发挥其在宏观调控中的作用，主要是要处理好以下几个问题。
一是要确定一个合理的储备规模，实施大规模的国内储备，既费钱又效率不高，我国需要确定一个适当的库存规模，并以此作为基本立足点，根据调剂品种、丰歉和区域平衡的需要，去适度地依靠国际市场。这比自己保持过于庞大的库存更为经济有效。
二是要有合理储备粮品种和比例。白美清等人（2004）的一项研究指出，应以城乡居民口粮和耐储品种为主，按照小麦最长存5年，稻谷存3年和玉米存2年以及南北方分别以大米和面粉为主食的特点，可以考虑按“5：4：1”的比例安排，即小麦占五成，稻谷占四成，玉米占一成。
三是要有合理的储备区域分布。应根据便于应付突发事件和市场波动、推陈出新、节约费用的原则，而进行合理安排。在以大米为主食的南方地区，应该多储备稻谷，在以面粉为主食的北方地区应多储小麦。同时，在特大城市和少数严重缺粮地区，应建立和健全切实可行的粮食应急预案，除储备足够的原粮外，还需要储备一定数量的成品粮。
四是是要有灵活的轮换和吞吐机制。储备粮的轮换收购时间要集中在收粮季节进行，改变过去那种常年收购、无收购时间限制的状况。这样做，有利于解决“卖粮难”问题，有利于引导市场价格。目前能够提供50亿公斤以上商品粮的省份只有黑龙江、吉林、河南、安徽和内蒙古五省（区），中央储备粮的轮换收购应向这些地方倾斜。
我们认为，储备粮的轮换收购方式可采取委托收购、订单收购和招标收购的办法。在收购过程中，实行“价补分离、同时结算”的方法。价补分离就是储备粮公司按市场价收购，财政部门按收购数量将价差补给农民。同时结算就收购部门和财政部门在收粮时合署办公，把收购价和价差补贴同时支付给农民。这样做的好处是，有利于按市场机制形成价格，更重要的是可以提高补贴效率，避免补贴的损失。
（本文是作者主持的中国社会科学院A类重大课题《中国粮食流通体制改革研究》的阶段成果）
