欧美对农民直接补贴的基本做法
欧盟和美国政府对粮食的调控在很长时期内，主要是通过休耕计划和价格支持两大手段实现的，所应对的问题主要是粮食过剩。核心目标是保障农民收入和提高农产品竞争力。但是，价格支持政策的效率低，并且与WTO的平等贸易规则相违背，所以最近10年，欧盟、美国都开始实行对农民的直接补贴，这在欧盟《2000年议程》和美国1996年、2002年农业法中都有明确体现。
欧美直补方案的共同点是，1）补贴与基础面积和单产水平挂钩，而不与当前的价格挂钩。其直接补贴额＝直接补贴率×补贴单产×补贴面积。2）补贴范围不局限于粮食，而是包括各种谷物，油料作物、蛋白作物、纤维作物等绝大多数的作物，同时对每一品种都制定了相应的补贴标准（补贴率）。
最近两年，由于新成员加入和WTO谈判的压力，欧盟内部经过激烈的谈判已经于2003年6月通过决议，决定从2005年开始逐步改变以前与当前单产挂钩的补贴方式，代之以“单一的农场补贴”，以2000至2002年为基期，核定每个农民获得的补贴额，一经确定，补贴就与当年生产多少无关。可见，欧盟直接补贴已开始由原先的“蓝箱”政策转向“绿箱”政策。这一政策变化有一定的弹性，主要是允许成员国保留挂钩补贴的25％，并可推迟两年执行单一补贴政策等。
欧美在实行直接补贴的同时，并没有取消价格支持和市场稳定政策
欧盟在实行直接补贴的同时，仅仅是降低了价格支持水平（2000、2001年谷物支持价格降低了15%），高于世界市场的内部干预价格支持仍然发挥着重要作用。
美国1996年农业法取消了目标价格支持政策，导入了直接补贴政策（称“生产灵活性合同支付”），但仍然保留了无追索贷款（相当于最低保护价）。2002年美国新农业法继续实行直接补贴（称“固定支付”）和无追索贷款（称“营销援助贷款计划”），同时又实行了反周期支付计划（即反周期性价格波动之意，是对1998年“市场损失紧急援助计划”的法制化），而且反周期补贴的预算占了整个农产品支持计划的2/3。这样美国农业法就为保障农民收入提供了三条保障线。
我国对粮农的补贴应该包含固定补贴（直补）、不固定补贴（价格支持）和生产补贴三部分内容
目前我国正在推行粮食直补，保护价范围越来越小。但是，根据国际经验，特别是考虑到我国小农生产和粮食市场发育程度低的现实，我国粮食政策设计上不能缺少价格保护这样一个职能，不能简单讲取消保护价。具体而言，我国的粮食补贴应包含以下主要内容：
一是固定补贴。即与前期的面积挂钩，而不与当期的产量和价格挂钩，也即不管市场上粮价的高低，都要支付给农民的补贴。安徽和吉林试点的做法，最初是要把保护价与市场价的价差，绕过粮食部门直接支付给农民，补贴是与前期收购量和当期价格挂钩的，属于“黄箱”政策，并不是欧美国家那样规范意义上的直接补贴。但事实上，在市场价高于保护价情况下，仍然给了农民补贴，这在吉林东丰县试点表现得最明显。
另外，安徽省的做法是先确认1998年至2002年5年间平均的保护价收购量（124亿斤），然后根据补贴的总金额（6亿元，全部由中央财政先借），再确定补贴标准（每斤小麦5分5，中晚稻4分5），再根据各地县的收购量分配下去，各地县则基本上是按二轮土地承包面积分摊到所有的田亩上。其结果是所有的田亩，不管种不种粮食都得到了补贴；另外全省平均每亩补贴约10元，但各地差距很大，商品粮多的地区有25元，少的地方只有2.57元（为平衡地区差异，对每亩补贴低于5元的农户，由市县财政补足到5元）。东丰县则基本上是把2180万的风险基金简单地分摊到田亩上，农民每亩地补贴了16.6元，也是不管种什么都能得到补贴。这样的补贴显然与改革的初衷不符，并且普惠式的补贴刺激了粮食主产区的结构调整，对稳定和增加粮食种植面积是一种逆向调节。
今后实施固定补贴，建议农业部门和统计部门核实农户粮食种植面积，以县为单位测算单产水平，国家根据全国不同地区（主产区和主销区）的实际情况确定补贴率，三者的乘积就是对农民的直接补贴，并通过财政部门发放。我国农户数量庞大，查清农户的种植面积较为费事，但也并非像想象得那样难，关键在于组织和管理。建议2004、2005年就要完成此项工作，一旦有了这些基础数据，就可以固定下来作为补贴的依据，不再与未来的生产挂钩。
二是不固定补贴。实际上是一种包含有价格保障机制的补贴，其目的是减少粮农的市场风险。即当市场价格高过由成本和利润构成的目标价格时，如像目前粮价上涨较快、并已经高出保护价的情况下，就不启动这一政策手段。而当市场价格低于目标价格时，则动用该项政策，而且价格下跌越多，补贴也越多，与农户的商品量挂钩，也与当期的价格挂钩。其实，要保护粮农的利益，重点是要解决粮食过剩时农民卖粮难和价格下跌的问题；在粮食短缺的情况下，价格机制本身就为农民带来了利益。
所以，对粮农的补贴不能只有直补（固定补贴），政府还必须提供必要的保护，保证农民在价格下跌时的合理利益，同时解决农民的粮食销售变现问题。如果农民的粮食不能变现，而只得到一点直补，那不过是杯水车薪而已。
因此，我国不能放弃保护价政策（价格支持政策）。鉴于目前粮食市场主体的实际情况，保护价政策的执行载体仍然应以国有粮食企业为主，重点是要用活储备粮企业，但在操作上要吸取以往的经验教训。具体而言：
1） 中央储备粮按照现有规模（《储备粮管理条例》规定，每年轮换20％-30％），每年轮换数量大约在400亿斤左右，省级储备粮每年轮换数量（参照中央储备粮轮换比例）大约在150亿斤左右，合计550亿斤左右，占目前按保护价收购量的50%左右。根据以往的收购经验，在一般情况下，批量收购比例占到一个地区收购量的20％至30％以上，就足以起到价格托市的作用。
储备粮的轮换收购时间要集中在收粮季节进行，改变过去那种常年收购、无收购时间限制的状况，这样有利于解决卖粮难问题，有利于引导市场价格。目前能够提供100亿斤以上商品粮的省份只有黑龙江、吉林、河南、安徽和内蒙五省（区），建议中央储备粮的轮换收购向这些地方倾斜。
储备粮的轮换收购方式可采取委托收购、订单收购和招标收购的办法。在收购过程中，实行价补分离、同 时结算的方法。价补分离就是储备粮公司按市场价收购，财政部门按收购数量将价差补给农民。同时结算就收购部门和在收粮时合署办公，把收购价和价差补贴同时支付给农民。这样做的好处是，有利于按市场机制形成价格，更重要的是可以提高补贴效率，避免补贴的损失。
2） 如果通过储备粮轮换，仍不足以起到解决农民粮食变现和带动价格的作用，则进一步委托国有粮食经营企业来执行保护价政策。由于粮食经营有“追涨杀跌”的特点，国有粮食企业（在经过减员增效和产权改革之后）作为独立的经营者，在粮食过剩、价格呈下跌趋势的情况下，本可以持观望态度而不入市收购，现在要其执行政策性业务，应该按照一定标准给予补贴，弥补其提前入市收购的损失。为了避免国有粮食企业像以往那样把经营性业务冒充政策性业务而赚取差价，同时为避免发生共谋行为和“转圈粮”，在收购过程中，也要实行价补分离、同时结算的方法，而且给国有粮食企业的补贴也要同时结算。
可以设想，经过储备粮轮换收购，市场价格完全可能被带动起来，即使没有明显效果，留给国有粮食企业的收购任务也会大为减少。这样必然比以往的保护价收购政策效率高得多，一定程度上改变粮食工作上的被动局面。
三是生产补贴。根据我国的实际情况，除上述两项外，对粮农的补贴还应包括生产环节的补贴（如目前所做的种子和农机补贴），以降低粮食生产成本。这项补贴应属于临时性的补贴，要不要进行补贴，主要是依据农资价格指数和粮食价格指数的比较。
过去的两年，决策层和学术界一致认为“改保护价收购为直接补贴农民”，即把保护价与市场价的差价直接补贴农民，是完善粮食政策的核心内容。但到了现在，直接补贴变成了与价格不挂钩的固定支付，同时又不得不颁布保护价收购政策，在政策设计上最终趋同于欧盟和美国的做法。这也说明，我国的政策设计必须要有国际经验和理论支撑。
