本文是由笔者所负责的国家社会科学基金课题:“跨越技术性贸易壁垒———我国实施走出去战略研究”的阶段性成果(课题编号为03ＢＪＬ045)。
作者简介:全毅,福建社会科学院亚太经济所副所长,研究员
[内容提要] 日本是中国农产品出口的最大市场,又是利用技术性贸易壁垒设限最多的国家。本文重点研究了日本在农产品贸易方面设置的技术性贸易壁垒,并结合典型案例分析了主要做法。
[关键词] 技术性贸易壁垒 食品安全与卫生 残留物最高限量
日本是农产品进口大国,也是农产品市场保护最多、农产品问题政治化倾向最严重的国家之一。日本已经成为我国农产品第二大进口国,又是我国农产品出口的主要目标市场,加强对日本农产品进口的技术性贸易措施的研究,对我国开发日本市场十分重要。
日本农产品技术壁垒的主要内容
“乌拉圭回合”农业谈判结束前,日本一直是世界上实现农业保护最严厉的国家,对农产品采取高关税、价格补贴和流通管制相结合的保护政策。1993年12月,“乌拉圭回合”农业谈判最后决定允许日本对大米实施“特别措施”,即6年以后再实现关税化,至此日本农业政策才基本纳入ＷＴＯ体制。然而,日本并不想降低农业保护水平,在关税壁垒和其他非关税壁垒受到限制的情况下,日本转而采取ＷＴＯ认可的技术壁垒措施, 不断提高外国农产品进入日本市场的门槛。
日本的技术性贸易壁垒既涉及国际标准,又有独自拟定的更加严格的法律法规和标准。日本的技术法规繁多,其中只有极少数技术法规与国际标准相一致。当外国商品进入日本市场时,不仅要求其符合国际标准,还要求与日本的标准相吻合,让一般发展中国家望尘莫及。下面从食品安全与卫生要求、有害成分含量标准、检验检疫制度、包装和标签的规定等方面进一步对日本农产品技术性贸易壁垒展开描述。
1食品质量安全与卫生要求
日本的农产品技术性贸易壁垒是同食品的质量安全与卫生要求密不可分的。
在保证食品质量安全与卫生所采取的措施方面,日本政府首先是依靠广泛的、具体的法律来实施的。其中《食品卫生法》是日本控制食品质量安全与卫生的最重要法典,该法制定于1947年,后根据需要有过几次修订。日本的食品安全管理工作就是依据《食品卫生法》来进行的,这项工作包含很多方面的内容,包括制定食品、添加剂、器具和食品包装、盛放容器的标准和规格,通过检验证明这些标准是否被执行,以及食品生产和销售的卫生管理。还包括按照屠宰法、家禽宰杀经营管理和禽肉检验法对家畜和家禽肉的检验。为了保证从农场到餐桌的食品安全,日本对农产品及食品进口企业实施注册制度,并要求建立ＨＡＣＣＰ食品卫生管理体系。
近年来,日本相继发生了雪印事件、0157中毒事件、疯牛病和禽流感等食品安全事件,导致消费者空前高度关注食品安全。日本政府于2002年12月21日专门设立了食品安全委员会。2003年9月1日,日本在农林水产省内设立了“食品安全危机管理小组”,负责应对重大食品安全问题。这两个机构的设立,强化了日本农产品的保护机制。与此同时,日本政府对现行《食品卫生法》以及《农林物资规格化和质量表示标准法规》进行修订。修订后的《食品卫生法》不仅提高了药物残留限量的标准与卫生要求,增加了限制项目,而且强化了进口农产品的检查制度。
日本政府对畜产品和水产品的卫生要求十分严格。对抗生素、激素和兽药、鱼药的使用有严格的限制;对允许使用的药品制定了严格的最高限量标准,对禁止使用的药物残留一经检出就作销毁和退货处理。对动物性食品的加工制造制定严格的卫生标准,日本新《食品卫生法实施细则》将原第六项规定的屠宰、解体、脱毛、摘除内脏、分割、切碎等处理或制造,须根据出口国的国内法规,清洁卫生地进行,改为“须根据与我国同等以上的标准”,清洁卫生地进行。
2001年4月1日,日本颁布了《转基因食品标准法》,对已经通过安全性认证的大豆、玉米、马铃薯、油菜籽等5种转基因农产品及以这些农产品为主要原料加工后仍然残留重组ＤＮＡ或由其编码的蛋白质的食品,制定了具体标识方法的要求,该法要求对指定农产品及其加工食品的种类每年都要修订。
2药物残留的最高限量标准
日本厚生省规定食品中不得含有有害、有毒物质,严格控制食品中的药物残留、放射性残留和重金属残留。1968年日本制定了第一批农药最高残留限量(ＭＲＬ),那时仅对5种农药设定了最高限量,1978年增添了26种农药的最高残留限量,1997年对161种农药设定了8000个最高残留限量。目前,日本已对229种农药和130种农产品制定了近9000种限量标准。其中,对蔬菜类制定的农残限量(ＭＲＬ)最为齐全,达3728个,包括十字化科、薯类、葫芦科、菊科、蘑菇类、伞形科、茄科、百合科等蔬菜品种。
日本政府目前正准备对农药管理办法进行重大改革。日本《食品卫生法》修正案中提出了一套与美国现行管理办法相似的农药管理体系,其主要特征就是对农药残留采取正面列表的“肯定清单”,规定只能使用108种农药,并且对这108种农药的最大允许残留量作出详细规定;对未列入清单的农药残留,不管是否符合国际标准和对人体有害,一律禁止进口。
农林水产省目前正在修订《农药管理法》。修订案建议扩大农林水产省的监管权限,以便对农药的使用以及可以使用农药的农作物进行规范。以前,日本的《农药管理法》只规定禁止销售那些未经日本农林水产省登记的农药,其结果是未经登记的农药在日本被广泛地使用。新法规将认定这些生产、进口、使用未经登记的农药行为为非法行为。同时,日本农林渔业省也将制定一个“特殊用途农药”目录,此目录中将包括那些对人类、环境及其他生物体无害的农药。现行的条令规定,有些产品作为农药使用在技术上是非法的,比如牛奶和醋。2003年3月10日,日本《农药取缔法》修正案正式生效,按照新的规定,禁止未登记农药的生产、进口和使用;禁止违反农药使用标准使用农药;强化处罚措施,提高处罚金额。
对畜产品和水产品则制定各种抗生素、激素以及有害微生物的限制标准。日本对动物源食品的检测项目多达30项,涉及微生物、药物残留等诸多方面。
对加工食品的限制主要是食品添加剂。如日本标准规定禁止使用亚铁氰化钾作为食品添加剂,而ＦＡＯ/ＷＨＯ、欧盟、美国等都是允许的。我国目前的限量标准是10ｍｇ/ｋｇ(即10ｐｐｍ),因而我国盐渍蔬菜无法进入日本市场。
2003年4月,日本实行农药和动物药品残留“临时标准制度”。规定对于虽然没有正式规定残留标准,但残留超过一定数值的食品,可以禁止销售或进口。2003年5月,日本厚生省新制定了11种、修改了4种农药残留标准,提高了残留标准要求;保留了菠菜毒死蜱0 01ｐｐｍ这一农残标准。取消部分产品的具体残留标准,改为“临时标准制度”。
在日本检验检疫体制及实践中,主要存在的问题包括:
(1) 部分标准不合理。日本厚生劳动省制定的农药残留标准比世界平均水平严格得多。如日本的茶叶农残限量标准不仅量多,而且指标严于欧盟,其中90项是欧盟标准没有要求的,在两者均要求的52项中,有16项严于欧盟标准,6项等同于欧盟标准。
(2) 未充分尊重国际通行标准。部分食品添加剂虽已经联合国粮农组织及世界卫生组织认可、且被广泛应用,但因日本未将其列入获批准的食品添加物清单,含该类添加剂的产品在对日出口时依然可能受阻。
3 实施严格的检验检疫制度
日本制定了一系列相关法律法规,对自外国进入其境内的农产品、畜产品及食品类实行严格的检疫防疫制度。相关法律有:《食品卫生法》、《植物防疫法》、《家畜传染病预防法》等。对于入境的农产品,首先由农林水产省下属的动物检疫所和植物防疫所从动植物病虫害角度进行检疫。同时,由于农产品中很大部分用作食品,在接受动植物检疫后,还要由厚生劳动省下属的检疫所对具有食品性质的农产品从食品角度进行卫生防疫检查等。日本在绿色检疫制度方面,对食品的安全卫生指标十分敏感,尤其对农药残留、放射性残留、重金属含量要求日趋严格。
日本动物检疫的指导原则是《家畜传染病预防法》以及依据国际兽疫事务局(ＯＩＥ)等有关国际机构发表的世界动物疫情通报制定该法的实施细则,即禁止进口的动物及其产地名录。凡属该细则规定的动物及其制品,即使有出口国检疫证明,也一概禁止入境。如牛、猪、羊等偶蹄动物,因易感染口蹄疫,日本对其进口十分警惕。该类动物的活体、肉、内脏,以及香肠、火腿等肉制品均为日本重点检疫对象。日本认为,全世界仅有韩国、菲律宾、美国等32个国家、地区属于无口蹄疫的“清洁地区”,可以正常进口。日本将我国列为禽霍乱、禽流感、新城疫疫区和猪牛疫区,因而使我国的禽肉蛋、猪牛肉及其制品难以进入日本。日本对进口自我国的鸡肉要检查40多项。日本对中国向日本出口偶蹄动物热加工产品生产企业的注册要求苛刻,需经日本官方派员现场考核认可,否则不准向日本出口。由于日本经常派人对我国出口企业进行频繁检查,使得相关企业不堪重负,出口成本非常高。
日本植物检疫的指导原则是《植物检疫法》以及依据有关国际机构或学术界有关报告发表的世界植物病虫害分布情况制定的植物防疫法实施细则,即禁止进口的植物及其产品名录。凡属日本国内没有的病虫害,来自或经过其发生国的寄生植物和土壤均严禁进口。
日本的进口食品卫生检疫分为命令检查、检测检查和免检3类。其中命令检查即强制性检查,是对于某些易于有残留有害物质或易于沾染有害物质的食品要逐批进行100%的检验。如食品检验的重点是:小麦、大豆、花生等受潮后易腐败发霉的食物;生鲜、冷冻食品等易因冰箱故障腐烂变质的食物;蘑菇和鱼等易于有毒种类混入的食物;糖果中使用违规染色剂;酱油中使用违规食品添加剂;沾染在食物上的高锰酸钾、铅元素和包装纸中的荧光物质等。进口食品需要在进口前按照《食品卫生法》的规定确认对象食品是否适宜进口,因为某些食品添加剂在国外虽被认可,但在日本被列为违禁物质。
检测检查是由卫生检疫部门根据自行制定的计划,按照一定的时间和范围对不属于命令检查的进口食品进行的一种日常抽检,具有调查性质,由卫生防疫部门自付费用、自行实施。若在监测中发现来自某国的某种食品含有违禁物质,则以后来自该国的同类食品必须接受命令检查。
日本卫生与植物卫生检疫制度的不合理明显表现在以下几个方面:
(1) 实施植物检疫数量限制。日本自2001年4月1日起,要求海关及机场防疫所以一年中进口量最多的2个月的检疫实绩为基准,将过去3年该检疫实绩的平均值定为今后每日检疫件数的上限。对超过该上限的检疫申请延迟至次日以后处理。该措施实行后,植物类产品特别是新鲜蔬菜进口受到抑制。
(2) 关于植物熏蒸的规定缺乏可预见性。对含有害生物的蔬菜、鲜花等植物产品及包装材料要求进行熏蒸处理。检疫官员自由裁量权过大,执法标准不一,一些未发现检疫害虫的货物也被要求采取熏蒸处理。另外,熏蒸处理实际上多由农水省认定的检疫团体执行,由于其处理能力有限,货主有时须等待多日,往往导致新鲜货物腐坏。
(3) 在产品检验方面,日本规定对不同时间进入日本的同一种商品,每一次都要有一个检验过程。对限制进口的产品还有针对性实行复杂的检验手续。如日本对中国大米进行的残留物检验项目,由1994年的56项增加到目前的123项,对茶叶的检测项目从70多项增加到142项。
4 独特的ＪＡＳ农产品规格制度
日本对商品规格要求很严,进入日本市场的商品,其规格选择甚为严格。日本政府制定的农林物资标准(ＪａｐａｎｅｓｅＡｇｒｉｃｕｔｕｒａｌＳｔａｎｄａｒｄｓ,缩写ＪＡＳ)就是由农产品的规格和品质两个方面的内容组成,其法律依据是《农林物资规格化和质量表示标准法规》。规格是指对农产品的使用性能和档次的要求,一般由政府权威部门或权威组织,对农产品的性能或档次作标准化规定,并通过食品标签制度,保证消费者对各种规格的产品有一个判断和评判的依据。规格的内容一般包括使用范围、用语定义、等级档次、测定方法、合格标签、注册标准及生产许可证认定的技术标准等。日本已对393种农林水产品及食品都制定了相应的规格,如面类分成8种规格、油脂分成6种规格、肉制品规格多达20多种。符合进口规格的农产品必须贴上ＪＡＳ标志,才能在日本市场上销售。这些严格的规格要求堪称阻止外国商品进入日本市场的枷锁。
5 苛刻的标签制度与包装要求
日本政府《农林物资规格化和质量表示标准法规》(ＪＡＳ)修正案规定,自2001年4月1日起,对制造、加工、进口的加工食品都要执行新的商品明确标记制度,其标记的内容包括产品名称、制作原材料、包装容量、流通期限、保存方法、生产制造者名称(进口产品还要表明进口商的名称或个人姓名)以及详细地址。在此之前,日本实施的进口食品标记制度主要适用于干燥食品、火腿熟食类和调味佐料等部分加工食品。从2002年4月1日起,日本政府要求在日本市场所有出售的农产品、水产品和畜产品都必须清楚地表明原产地。从同年7月1日起,要求在日本市场上出售的各类新鲜水产品、肉类和新鲜蔬菜类产品都必须实施明确的标记制度。销售者对其出售食品的原产地、化冻(或是生鲜)和养殖地都要标示出来。日本水产厅的水产标识检讨会在2003年6月17日正式公布了对进口鱼类原产地标识的最新规定,其中对原料原产地的要求,由现在的6种水产品扩展到9种。而具体的产品标识中又包括很细节的要求:原料鱼的名称、原料的原产地以及标注是解冻品还是养殖品等等,并且对部分水产品还要标明原产水域等。利用环境标志对进口产品进行限制。环保标志不仅要求产品质量达标,而且产品生产、运输、销售和消费的全过程都要有利于环境,对人体健康无害。日本对商品包装有严格的环保标准,颁布了《回收条例》和《废弃物清除条例修正案》,要求包装材料可重复利用和可降解,不能造成环境污染。《食品卫生法》要求聚氯乙烯树脂容器和包装必须进行特定的实验过程,对于聚合氯化二酚、有机汞化物等要进行污染控制。
6复杂的合格评定程序和质量认证制度
日本不仅通过严格的标准,而且通过认证制度和产品的合格检验等对进口商品设置重重障碍。日本的质量认证管理体制是由政府部门管理质量认证工作,各管理部门分别对其管辖的某些产品实行质量认证制度,并使用各自设计和认证的标志。日本通产省管理认证的产品占全国认证产品总数的90%,实行强制性认证和自愿性认证制度。强制性认证制度是以法律形式颁布执行, 其认证产品主要是消费品、电器产品、液化石油器具和煤气用具等。自愿认证制度使用ＪＩＳ标志,一种是用于产品的ＪＩＳ标志,表示该产品符合日本的工业标准;另一种是用于加工技术的ＪＩＳ标志,表示该产品所用的加工方法符合日本工业标准的要求。
农产品身份证是日本政府实施的一项特殊的质量认证制度。2002年日本开始实施牛肉身份认证制度。2003年起在全国推行“大米身份认证制度”,即凡进入日本国内市场的大米必须标明品种、产地、生产者姓名和认证号码等,否则不允许销售。日本农林水产省决定在2005年前建立优良农产品认证制度。要求凡在日本市场上销售的农产品都必须加贴认证标志。
7建立农产品专利壁垒
日本《种苗修正案》(2004年4月实施)规定,未经缴纳专利费、擅自利用日本植物种源生产或改良的农产品,个人侵权者处以300万日圆以下罚金或3年以下有期徒刑;法人企业侵权最高处以1亿日圆的罚金。此举对引进日本种苗的中国企业产品出口日本将造成极大障碍。
主要做法与典型案例
1技术标准、法规繁多,且修订频繁,让出口国防不胜防
如根据原来的《食品卫生法》,在进口检查中发现有违规食品时,政府只能对进口的食品采取废弃措施。2000年5月,日本厚生省对此进行修订,规定在有关食品存在安全性问题、并且在日方认为出口国安全措施不充分之际,在厚生劳动大臣认为有必要时,日本政府可对出口国家或生产商的同类食品全部采取禁止进口措施。2002年厚生省又修订了相关条款,《食品卫生法》第七条第二款指出,关于食品中残留农药成分量的限度问题,厚生劳动大臣可向农林水产大臣寻求协助;第四条第二款规定,对于有害人体健康的食品,厚生劳动大臣认为有防止食品卫生危害的必要,听取医药食品卫生审议会的意见后,可禁止其销售。2002年11月8日,日本厚生劳动省再次提出修正案,规定对含有未设残留标准农药等的进口农产品一律禁止流通,危险减肥食品采取临时禁止销售措施,强化农产品检查制度,违反禁令的商家将被处以30万日圆罚款或6个月以下劳教。这一修正案增加了一些不确定因素,让人难以把握。按照规定,如果外国农产品中发现未设残留标准的农药,不管含量多少、对人体有无危害,一律禁止流通。这意味着,即使农产品农残完全合乎标准也可以被淘汰出局。
2技术标准要求严格,让发展中国家难以达到
有些标准经过精心设计和研究,可以专门针对某些国家的产品。而且日本实施的农产品标准具有明显的歧视性,许多进口农产品的农药ＭＲＬ都超过国内标准。以毒死蜱为例,对新鲜菠菜使用的残留农药标准是0 01ｐｐｍ、大米为0 1ｐｐｍ、大豆为0 5ｐｐｍ、大葱为0 01ｐｐｍ等。而对日本本国生产的萝卜规定的限量标准却高达3ｐｐｍ。
3利用各国标准的不一致性,灵活机动地选择对自己有利的标准
日本在出口产品时选择对方的标准,进口时则选择自己的标准。而且日本的技术标准只有极少数与国际标准相一致,当外国产品进入日本市场时,不仅要求符合国际标准,还要求与日本的标准相吻合。这样,日本既可以促进本国低标准的产品出口,又有效地限制了外国产品对本国市场的冲击。
4技术性贸易壁垒与关税保护交替并用
如日本为了保证粮食安全,对大米进口进行全方位的限制:首先实施400%的高关税,使进口大米完全丧失价格优势;其次实施进口配额招标,在招标中存在国别歧视。而一般进口招标远未实现真正意义上的市场准入,在ＳＢＳ招标方式中,日本粮食厅根据需要对进口大米任意加价,严重影响进口大米的竞争力。再就是实施技术性贸易壁垒限制:20世纪90年代初对大米进口只实行几个农残检测指标,1994年为56项,1998年增加到104项,到了2001年又增加到114项,现在逐渐增加到123项,2002年又提出中国大米包装袋含铅量超标。
