国企改制操作实务问答

　记者：现在许多国营企业都在酝酿改制，国企为什么要改制？
钱卫清：国企为什么要改制？简单说就是要求国企从计划经济走向市场经济，就是改变传统计划经济的管理体制和运行机制，建立适应市场经济特点的新体制、新机制。
在计划经济体制下，国企大都存在着政企不分、行政干预、企业所有者在经营管理上缺位、经营者责权不清、企业内部缺少必要的制约机制，经常发生管理混乱、决策缓慢、内部人控制等现象。国企如果死抱着计划经济的一套不放，就必然在市场经济的竞争中被淘汰。因此，国有企业改制从而建立现代企业制度和现代产权制度是中国由计划经济体制向现代市场经济体制转轨的必然要求。

记者：国企中有一些企业还是很不错的，这些经营情况不错的国企也要改制吗？
钱卫清：应该看到国企中的确有一些优秀企业，如海尔、长虹等等。如果国企能够自觉地完成面向市场的机制转换，没有必要搞“一刀切”。改制是手段，不是目的。
但是我们也要看到，有些优秀的国企非常依赖于个别优秀的经营管理者，而不是依赖于企业制度。现代企业非常重视优秀的企业家，同时也非常重视企业的制度，两者不可偏废。但从本质上说，企业领导人的选用是用计划经济的办法还是面向市场，本身就是一项重要的制度。
另外，现在有些国企没有改制还可以生存，甚至活得还不错，之所以如此是因为我国部分经济领域还由国企垄断，还没有放开完全的市场竞争；同时国家的经济政策仍向国企倾斜，如银行贷款、市场融资等方面，民营企业还不能享受与国企的同等待遇；还有一些老国企长期积累了一些家底，有老本可吃。应该看到我国市场经济的逐步深化是大势所趋，尤其是我国加入WTO，我国的市场将逐步完全开发，也将越来越快地实行各类企业一视同仁的政策，国企将很快地丧失依*垄断和政策扶持而获得的优势。那时国企再*吃家底是肯定没有出路的。因此国企改制是国企迈向市场经济唯一的选择。越早改越主动，越早改越有可能找到成功的出路，越早改越可为国企保留更多一些资产，越早改越少受损失。

记者：1993年，十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了国有企业要适应市场经济要求转换经营机制，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的原则建立现代企业制度，是不是就是国企改制？
钱卫清：十四届三中全会提出的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度建设是十分重要的国企改制的方针，对指导国企从计划迈向市场起到了非常积极的作用。
去年，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式”；提出了“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。
国企改革从建立现代企业制度为主导提升到建立现代产权制度为主导，这是本质的飞跃。
过去国企改制一直强调三个转变——即“决策机制的转变”、“运行规则的转变”和“企业文化的转变”，是十分重要的！现在应该再加上一个转变——“产权结构的转变”。产权还是对企业制度起决定性作用的东西。有些国企关起门搞现代企业制度，不涉及产权改变，仍然维持国有独资、国有股一股独大的产权结构，投资、用人和决策的基本模式难有根本性的转变。有些国企，虽然也进行了公司制改造，或股份制改造，但是新股东还是自己的兄弟，还是保持国有股绝对控股。产权变化了，其他东西都没有改变，改制成为换汤不换药的假改制。这就是上世纪90年代很多国企搞的“翻牌改制”：企业的名称由“……厂”变为“……公司”，企业的厂长变为公司经理，企业的厂办公会变为公司董事会，企业的生产、经营、管理照旧，企业的产权归属虽然清晰，但产权结构不合理、流动性不强，显然不符合现代产权制度的基本要求。因此，这种改制是很不彻底的，不可能从根本上解决国有企业原来存在的问题，也很难发挥市场对资源的配置作用，必须在原有基础上进行更为深入的改制。

记者：正如你所说的，十六届三中全会更加明确了国企改制的方向，以现代产权制度为主导的国企改制将进入一个更加生动活泼的发展时期。但是实际情况是还有许多国企仍然在等待观望，这是为什么？
钱卫清：我认为是社会宏观和企业自身两方面的问题。社会宏观方面主要是立法的滞后。国企改制急需三方面的法律指引：一是国企改制的程序、审批权限和各种改制操作实施细则的规定；二是关于国有资产转让和产权交易的相关规定；三是国家产业、行业政策的规定，什么产业国进，什么产业国退？什么是“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业”？
在国企改制上我们同样演绎了地方推动中央的改革模式。全国不少地方政府已经出台了一系列关于国企改制和国有资产转让的规定，中央政府的规定相对落后了。去年国务院成立了国资委，作为国资的主管部门，履行中央企业出资人的角色。国资委成立后，国企改制立法滞后的现象已经开始改善。2003年底前，国资委已经出台了《企业国有产权转让管理暂行办法》和《关于规范国有企业改制工作的意见》等文件，已经国务院批准于2004年2月起实行。国资委还正在组织《企业国有资产授权经营管理办法》、《企业国有资产产权纠纷调处办法》、《企业法律顾问管理办法》以及规范管理层收购（MBO）等方面的13个法规，推进速度很快。这些法规和文件的出台将对规范国企改制的操作有据可查、有法可依，改善国企改制立法滞后的现象起到了非常积极的作用。
第二方面是因为企业自身的原因。企业在改制方面遇到以下一些困难：
（1）改制方向不明：因为企业自身的发展战略缺失或模糊不清，改制何去何从，前进方向不清楚，改制方案便无从下手；
（2）历史包袱沉重：许多国企积压了许多历史包袱，一是离退休职工、已经下岗的和隐性下岗的职工；二是各种债务和或有负债，其中有些已经形成判决和已执行的诉讼案；三是各种三角债和应收款，预付款等坏帐损失；四是前期各种长期的、短期的投资失误造成的后果；五是老化陈旧、技术落后的厂房设备无法更新改造。这些问题千头万绪、互相交错、纠缠不清、牵一发而动全身、无从下手、不敢动手。企业领导人因此不敢轻举妄动，宁愿死守摊子。
（3）没有新的增量资金流入：改制必须要支付成本，如职工身份的转换，聘请中介机构等等，一些企业连日常的经营都难以维持，根本无力支付改制成本，另外改制要消化历史包袱，要盘活企业部分存量资产就必须要一定的增量资金流入，到哪里找新的增量资金？
（4）观念和情绪抵制改制：哈尔滨企鹅蓄电池有限责任公司前身是有着５４年历史的国有中型企业哈尔滨蓄电池厂，由于资不抵债，被一名民企老板收购，完全退出国有。公司总经理王俊才说：“在企业改制过程中，职工非常恐慌，既怕失掉‘国有’身份，又怕收购企业者不给安置费。宣传和解释的工作落到厂领导干部的肩上，可是据我们的接触和了解，一些干部的恐惧心理比职工还厉害呢，他们奋斗了一辈子得到的级别、位置以及由此带来的社会肯定和尊重都将可能失去，带着这样的心理落差去做职工思想工作，太难为他们了。谁来做通这些企业领导干部的思想工作呢？”
干部队伍的观念陈旧和情绪抵制往往是国企改制最核心、最困难的问题，因为干部队伍是职工队伍的中坚，企业所有的问题，改制方向的问题、历史包袱的问题和增量资金的来源问题都必须*人去努力，*干部队伍。
（5）内部人控制与反控制： 国有企业的领导人一直受两种机制的左右：一是不求有功但求无过的免责机制，遇事首先想自己可能承担的责任是什么，能否找到文件、会议或其他人来承担责任；另一种是由于所有者缺位造成的内部人控制机制，即领导人不是在追求企业利益上把企业当作自己的私人财产，而是在对企业各种资源的控制上完全不让他人染指。在内部人控制严重的国企改制，就会发生控制与反控制的利益之争，如果改制不能给企业的原管理层带来新的利益甚至危及其既得利益，他们宁愿所控制的企业不改制。
最近有一个国有股控股的上市公司——A公司，有手机的生产销售牌照，但多年经营不善。国内一家主营电脑的企业要收购其控股股份，没有成功，结果是另一家与家电行业完全无关的企业完成了收购。据专家分析，A公司被前者收购比后者更符合公司整体利益。但是区别在于前者收购后可能更换领导班子，后者仍然保留现领导班子。领导班子的成员在决定收购对象时起了关键作用。这种案例很多。

记者：你分析得很有道理，国企改制的确是非常困难的工作，而且也确实存在着你所说的许多难点。面对这些困难，国企改制该如何下手呢？
钱卫清：我认为解决国企改制面临的起步难的问题也要从两方面着手。一方面是从领导国企改制的责任部门——国资委入手：要尽快制订和完善国企改制的各种操作规范和指导性法规文件；要建立不同层级的国资委，解决国有企业出资人到位的问题，以克服因为所有人缺位而导致的内部人控制弊端；尽快建立全国性的产权交易市场，健全相关的立法，创造产权“流转顺畅”的环境。
同时，国资委要为企业配备一个有改制主动性的、强有力的、稳定的领导班子。这三者缺一不可，领导班子强有力、稳定，但缺乏改制主动性不行；领导班子有改制的主动性、也强有力，但马上换届不稳定也不行；领导班子稳定、也有改制主动性，但软弱无力也不行。因为企业改制确实是一项复杂艰巨、难度很大，而且需要分阶段分步骤实施，需要较长时间才能完成的工作。与此同时，国资委要为改制企业领导人的权益做考虑，解决国家、职工、经营团队三者的利益划分问题。对内部人控制的反控制应该放弃单纯依*企业负责人觉悟的办法，要用利益机制去激励并制约经营者团队的行为。
另一方面是国企的职工和领导班子，不要消极等待，不要等待上级来压你，等待国家的有关法规都出台了再动。企业要积极主动地争取时间，要看到大势所趋的发展方向，尽快把企业改制提到议事日程上来。难点很多，从何下手？我认为最好从制订改制方案入手。

记者：为什么说最好从改制方案的制订开始？
钱卫清：因为改制方案的制订就是做一个改制的计划书。它不需要等待外部的条件成熟，也不需要马上触动过去遗留的各种各样的包袱，也不需要很多的资金，自可为之。
但是制订改制方案却是国企改制最重要、最关键的一个环节。改制方案要理清企业的现状，分析清楚改制面临的各种困难的轻重缓急，系统地提出解决问题的思路和办法，找出 必须具备的边界条件。因此一个切合实际、分析合理、思路对头、操作可行的改制方案是改制成功的一半。也是进可攻、退可守的两便境地。国企改制千难万难，就从组织制订一个好的改制方案入手起步！

记者：国企改制的方案如何制订并得到批准、实施？
钱卫清：制订改制方案有两个前提条件：一是要完成企业的清产核资，基本摸清企业的家底；二是明确企业的发展战略，清晰企业的发展方向。如果企业还没有完成这两个前提条件，那么改制方案也无从下手；即使硬要下手做，也一定做不好。所以改制方案要从清产核资和制定企业发展战略开始。
扼要地说，国企改制方案的制订和批准过程有以下几个步骤：
（1）企业改制方案的设计主持人或委托人应是企业的国有产权持有人，而不是改制企业自身或其管理层自作主张。由改制企业或其管理层擅自设计改制方案，其实质是“管家”擅自在替“主人”处置家产，不符合企业法和公司法的一般原理。因此，《关于规范国有企业改制工作的意见》规定：改制方案可由改制企业国有产权持有单位制订，也可由其委托中介机构或者改制企业（向本企业经营管理者转让国有产权的企业和国有参股企业除外）制订。
（2）拟订初步意向方案：初步意向方案侧重于定性分析。方案应提出改制的原则与总体思路，区分改制任务的轻重缓急，勾画企业各种资源和资产重组的初步框架。
（3）制定改制方案前进行深入、细致的尽职调查：尽职调查的主要任务是对企业的经营状况、资产、债务和人员情况进行深入细致的、定量的统计分析和研究。
（4）方案的调整和修订：在尽职调查的基础上，在初步意向方案的基础上，对方案的实施操作的可行性进行论证，对初步意向方案提出调整和修正意见。要征求各相关方面的意见，并可以对引进战略投资人，债务重组和资产重组提出意向性的建议，并与有关方进行初步接洽谈判。企业负有金融债务的，应加紧同银行等金融机构接触和磋商，在落实债权的基础上获得债权人对企业改制的谅解和支持。
（5）确定企业改制上报方案：上报方案要有对企业具体的、定量的分析，对企业的内部组织结构的调整、资产、债务和人员的重组处置提出具体的实施办法，并要有相应的组织、任务目标、时间要求。
（6）改制方案的通过与审批：按照国资委最近颁布的《关于规范国有企业改制工作的意见》的规定，国有企业改制涉及财政、劳动保障等事项的，需预先报经同级人民政府有关部门审核，批准后报国有资产监督管理机构协调审批；涉及政府社会公共管理审批事项的，依照国家有关法律法规，报经政府有关部门审批；国有资产监督管理机构所出资企业（注：即中央企业及各级国资委直接作为出资人的企业）改制为国有股不控股或不参股的企业（以下简称非国有的企业），改制方案需报同级人民政府批准，方案在获得批准后方能够组织实施，送审的方案必须有详细的说明和附注文件。
该意见还规定，国有企业改制方案和国有控股企业改制为非国有的企业的方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。其中，职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制。事实上，如果改制方案不能很好地维护职工的合法权益，也很难得以具体实施，而且各种后遗症无穷。

记者：改制方案的制订和实施还需要注意什么问题？
钱卫清：改制方案的制订和实施过程中还要注意几个问题：
第一是要在国有产权持有人主持改制的前提下以本企业的人为制订方案把关定向，因为本企业的人最了解本企业的情况，方案一定要充分结合本企业的实际；
第二利用外脑制订方案，改制方案是一个综合性、系统性、专业性很强的工作，它不仅设计企业财务分析和市场分析，也涉及资产重组和资本营运，还涉及许多法律问题，光依*企业自身的人员会有很大的局限性。从另一方面说，外聘中介、咨询机构是独立的第三人，没有利益冲突问题。
第三必须坚持依法改制，改制的各个环节都有许多法律问题，也有许多法律文件，要有专业的法律顾问全程参与并协助改制。
第四改制方案在设计过程中要充分酝酿，广泛征求意见，考虑各种不利因素，严格依据国家和地方政府制定的各种改制政策和优惠政策，并适当留有余地。改制方案一般应该包含多种可选择的模式或同时设计几套可供企业选择的改制方案，要保证每种改制模式或每套改制方案对企业长远发展有利，符合国家和地方政府制定的改制政策和产业政策，有利于保障企业及其员工的长远利益。
第五对改制方案从设计、到审批和具体实施要注意把握时间进度，不宜拖延，而且要保证在改制过程中不影响和妨碍企业正常的生产和经营活动。