世界农业补贴发展趋势对我国的启示

　　我国应逐步加大财政对农业一般服务支持的投入力度，优化一般服务支持结构，夯实农业基础，加速农业现代化进程

　　提要

　　农业是国民经济发展的基础，农业的发展状况会直接影响到整个社会的安定和发展速度。对农业实行补贴，是一个国家工业化发展到一定阶段的必然选择，是成功实现现代化国家的基本经验。

　　美国、欧盟等发达国家完成工业化后，都对农业实行了高度保护政策。目前，中国农业基础仍然薄弱，农村发展相对滞后，农民增收幅度有限。通过加大农业补贴支持力度以强化农业发展基础，是今后中国工业化、城镇化加快发展，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系的重大战略需求，具有深远意义。

　　农业补贴的基本内容

　　农业补贴是指所有有利于农业生产者或农业部门的政府支持措施。目前在农业支持水平量化测算方面，以经济合作与发展组织(OECD)和世界贸易组织(WTO)的研究最具影响力。两者相比，测算内容上有很大交叉，但OECD测定的农业政策支持水平要比WTO更为全面。本文的研究将基于OECD的农业支持分析框架，结合WTO的“黄箱”、“蓝箱”、“绿箱”的分类补贴措施，以及综合欧美农业法案最新修订结果，阐述世界农业补贴政策的发展趋势。

　　现在OECD对农业支持的措施是根据1999年的最新方法分为三个主要类别，分别是生产者支持等值(PSE)、消费者支持等值(CSE)和对农业部门的一般服务支持等值(GSSE)，农业支持总量(TSE)为上述三者之和。根据定义，这里的农业补贴仅涉及PSE和GSSE。

　　世界农业补贴发展趋势

　　当前，世界农业补贴的“绿箱化”特征显著，不挂钩补贴、收入支持成为演进趋势，农业科技产学研一体化结合得越来越紧密，农业保险也日益成为政府关注的重点。

　　农业支持总量增长缓慢

　　随着农业领域投资机会和投资收益的增加，各国政府财政对农业支持的总量增长缓慢。1986—2011年，世界农业支持总水平从2750亿美元增长到4067亿美元，这25年间年均增长1.4%，低于过去10年全球农业生产年增长率2.1%。由于全球经济的增长速度快于农业支持水平，TSE/GDP的比值从1986年的3.1%快速下降到2011年的0.95%。根据联合国粮农组织的报告，世界农业已经由过去以政策驱动为主的情况逐渐转变为以市场为导向的领域。

　　生产者支持趋于“脱钩化”

　　经济合作与发展组织的生产者支持等值计算范围广泛，大致可以分为四类：市场价格支持、与生产挂钩的补贴、与生产不挂钩的补贴以及投入品使用补贴。从总量看，自1986年以来，生产者支持等值一直围绕2500亿美元上下波动，但其占农业产值(农场口径统计)的比重持续下降，从1986年的37.6%下降到2011年的18.8%。25年来，生产者支持等值的结构发生了很大变化。其中，与生产不挂钩的补贴占生产者支持等值的份额快速增长，从1986年的0.98%增长到2011年的25.4%，而市场价格支持、与生产挂钩的补贴份额则出现较大幅度的下降。根据世界贸易组织口径，不挂钩的补贴属于“绿箱”政策，而市场价格支持和与生产挂钩的补贴则属于“黄箱”政策。

　　根据欧美农业法案最新修订结果，美国2014年农业法案取消了直接支付(DP)和反周期补贴(CCPS)等挂钩农业支持政策，取而代之的是价格损失保险计划(PLC)、农业风险保险计划(ARO)两项政策。直接支付和反周期补贴这两项政策都要以当期价格或播种面积为基础计算，而价格损失保险计划和农业风险保险计划政策是基于农场或所在县前五年的历史数据，属于不挂钩补贴。

　　欧盟共同农业政策(CAP)自1995—1997年以来，通过对农民以直接支付替代原有的价格支持，欧盟对农业生产者的支持总量已下降了约10%。为鼓励稳定农民收入的“绿色”措施实施，不挂钩的直接支付政策仍是主要发展方向，2014年欧盟共同农业政策中的直接支付水平达到标志性的30%。

　　一般服务支持日渐增强

　　经济合作与发展组织的一般服务支持等值为农业提供一般服务的转移支付，属于世界贸易组织的“绿箱”政策。自1986年以来，对农业部门的一般服务支持等值快速增长，总量上从337亿美元增加到2011年的1115亿美元，年均增长5.0%;对农业部门的一般服务支持等值在农业支持总量中的比例也快速上升，从12.2%增长到2011年的27.4%。在对农业部门的一般服务支持等值结构中，市场营销与促销项目占比从1986年的37.4%增长到2011年的65.2%，增长最快，比例最大;农业研发、教育与培训、与质量控制和食品安全相关的检验检疫服务发展稳定，三者合计占对农业部门的一般服务支持等值的15%左右。而基础设施和公共储备费，尤其是公共储备费则出现显著下降。

　　根据欧美农业法案最新修订结果，美国2014年法案加强了农村宽带服务、远距离学习和医疗、污水处理与利用、垃圾处理以及节能项目等基础设施建设;支持农村食品加工业发展，比如对符合条件的生产具有附加值农产品的农场补贴，由2008年法案的每年1500万美元增加到6300万美元等;增加预算以继续鼓励开展关键性、前沿性研究和非营利研究机构的设立，每年拨款1000万美元成立食物及农业政策研究中心，每年新增拨款1000万美元以缓解兽医及服务短缺等。

　　欧盟也非常注重对农业的一般服务支持投入，尤其在2014年后的新欧盟共同农业政策中，将直接支付与环境措施挂钩，成员国需要在保持作物多样化、保持永久性草地和创建“生态重点地区”等三个关键措施上作出努力。同时，为了吸引更多的年轻人从事农业，欧盟将2%的直接支付专门用于支持41岁以下青年农民从事农业，强制实行青年农民创业援助计划，成员国也可以设立一个特定的计划对小规模农民进行更多的支持。

　　农业保险作用越发凸显

　　农业保险作为一种帮助农民管理生产风险损失的重要手段，越来越受到各国政府的重视。目前，世界上大约一半的国家和地区开展了农业保险，农业保险业务在全球保险市场中的份额不断提高。

　　目前，美国主导着全球农业保险，其农业保险保费收入占世界的一半以上，美国2014年农业法案将保险作物覆盖范围从传统的粮食作物扩展到花生、棉花、有机作物等品种，对所有农产品(包括蔬菜、水果)的赔偿金计算标准提高。同时，2014年法案中设立对陆地棉生产者的叠加收入保障计划，针对其他作物的补充保险选择计划以及基于指数的天气保险计划等，并给予创业期农牧场主保险费10%的折扣。

　　对于欧盟，从2010年开始，各成员国政府对农业保险保费补贴的比例上限由原来的50%提高到65%，其中由成员国政府支付1/4，欧盟委员会支付3/4。欧盟各成员国农业保险的发展程度不同，法国的农业保险在整个欧盟是比较发达的，其已拟进一步推动农业保险增加品种扩大范围，并研究将新风险纳入保障领域。

　　对我国农业补贴改革的启示 农业补贴要与农业发展目标吻合

　　农业补贴发展的大趋势是不再以鼓励生产为目标，而是转向环境保护、农业可持续发展、农民收入支持等更高层次的目标，更多地将“黄箱”政策转化为“绿箱”政策。

　　从长远看中国农业补贴政策也会向这个方向演进，但现阶段还是要与国家发展阶段和农业发展目标相吻合。当前中国处于工业化、城镇化快速推进阶段，农产品需求刚性增长，农民收入水平相对较低。现阶段农业补贴政策要以“保供给，促增收”为主要目标，以支持粮食等主要农产品生产为重点，以价格支持为基础，以直接补贴为主体，形成指向明确、重点突出、操作简单、受益直接的农业补贴政策框架体系。要总结现行补贴政策存在的不足，对有些政策适当归类合并，降低操作成本，增强补贴的政策导向功能和收入支持功能。在此基础上，补贴再兼顾环境保护、农业可持续发展和农产品质量安全等目标。

　　加大农业一般服务支持力度

　　逐步加大财政对农业一般服务支持的投入力度，优化一般服务支持结构，夯实农业基础，加速农业现代化进程。

　　从规模上看，由于历史上我国城乡二元结构下形成城乡异体的基本公共服务供给制度，造成农村基本公共服务供给总量不足、效率不高，而农村基本公共服务的“短板”又严重制约着农业生产的发展和农民收入的提高。

　　国际经验表明，对农业一般服务支持的重视，会带来本国农业生产长期和稳定的发展，并与政府对一般服务支持的补贴共同构成一种良性的循环模式，不仅能减轻补贴对市场的扭曲，还可以有效减少国际贸易摩擦。因此，逐步加大财政对于农业一般服务支持的投入力度，可有效改善当前我国农村地区基础设施建设滞后，科技研究及技术推广不足，农民生产技能偏低，农产品外销困难等困境。进而夯实农业发展基础，带动农业生产的顺利发展和农民收入的稳步提升。

　　建立健全农业保险制度

　　结合中国农业相对还不发达，农民可抵押私有财产稀缺等实际情况，政府应尽快建立健全农业保险制度和支持体系，理顺农业保险发展体制机制，扩大农业保险覆盖面和风险保障水平。首先，农业部门、证监会、保监会等要牵头制定针对各个农业产业的农业保险条例，同时明确界定政府和作物保险公司的作用;其次，基于农业生产经营风险、物化成本、农民合理收入等指标，制定保险条款、赔付标准等，研发不同种类的作物保险产品，满足不同类型农民的风险管理需求;最后，继续扩大农业保险补贴规模，增加品种，提高标准，健全管理制度，建立再保险和巨灾风险保险制度。