关于对鄱阳湖湿地和候鸟实施全湖统一管理的思考

    鄱阳湖是我国第一大淡水湖泊,是镶嵌在长江上的一颗璀璨的明珠。它位于江西北部，长江中下游，是长江流域最大的通江湖泊,鄱阳湖年均入江水量达1450亿立方米,约占长江径流量的15.6%。鄱阳湖有鱼类139种，湿地高等植物约600种，湿地脊椎动物646种，其中湿地鸟类310种，属国家重点保护动物有63种,受到国际国内的广泛关注，被誉为 “中国第二长城”、“白鹤世界”、“珍禽王国”、“候鸟乐园”，闻名遐迩。

    一、鄱阳湖保护区开展的工作及成效

    为保护鄱阳湖独特的生态系统，丰富的生物多样性，1983年江西候鸟保护区管理处经江西省政府批准成立，1988年经国务院批准晋升为国家级自然保护区。

    江西鄱阳湖国家级自然保护区管理局成立28年以来，在越冬候鸟及湿地资源的保护管理工作方面开展了大量的工作：一是实行局、站、点的三级管理体系。保护区成立之初在滨湖地区永修、星子、新建3个县分别建设了集湿地和候鸟保护、湿地资源监测、鸟类禽流感防控等为一体的4个保护管理站，并在保护管理站下设了监测点。将80%的人员充实到保护一线，在资金方面倾其所有投向保护一线。二是采取全年全天候保护管理。保护人员生活工作在保护站，采取定时定点监测与流动巡护相结合的方法，对湿地和越冬候鸟实行有效监测和管护。三是开展联合保护。每年冬季，保护区都与省森林公安局、环湖地方政府开展联合专项保护行动。在省林业厅的支持下，江西鄱阳湖国家级自然保护区管理局还促成了首届“鄱阳湖区越冬候鸟和湿地联合保护工作会议”的召开，并与环湖各地方政府签署了《鄱阳湖区候鸟和湿地联合保护公约》，成立了鄱阳湖区越冬候鸟和湿地联合保护委员会，争取省林业厅100万元专项资金，用于奖励在湿地和越冬候鸟保护工作中做出特别贡献的先进县、乡、村以及个人。四是宣传工作有声色。每年都开展“爱鸟周”、“湿地日”、“保护野生动物宣传月”，开展主题征文活动，开辟专题保护网站，印发宣传画、挂历和雨伞，编写鄱阳简报，组织中小学生进行野外识鸟大赛。五是以项目实施带动保护区发展。保护区在重视保护的同时十分重视加大科研力度，通过项目的实施促进科研的发展，进而反哺保护工作的资金需求，保护区科研水平的不断提高促进了保护事业的持续发展。六是建立良好的国际合作关系。保护区瞄准国内外重要科研机构的科研能力，与国际鹤类基金会、WWF、“根与芽”等组织搭建合作平台，以积极的态度引入合作项目，提升保护区的综合能力。

    在保护区全体干部职工的不懈努力下，被评为全国示范保护区。保护区辖区内做到了“三无”，即湖中“无网”、“无船”、“无人”，在开展的专项行动中每年都能查处几起大案，使犯罪分子闻风丧胆。湿地资源得到了有效保护，越冬候鸟数量逐年增多，近年来，白鹤的越冬数量都稳定在3000只左右，占世界总数的98%以上；东方白鹳2 000只以上，占世界总数的60%以上。小天鹅、灰鹤、白枕鹤、白头鹤等大量珍稀濒危物种和数以几十万计的雁鸭使鄱阳湖成为长江以南最重要的候鸟越冬栖息地，是一个巨大的物种基因库。鄱阳湖保护区湿地具有独特的生态系统，是中国首批入选七块国际重要湿地之一。社区群众主动支持保护区开展各项保护工作。保护区九个湖泊的面积224平方公里占全湖的5%,却承载了全湖越冬候鸟的70%,呈现人鸟和谐共处的美好景象，然而在保护区之外却是乱象丛生。由于鄱阳湖地区人口密集，产业结构单一，经济发展水平落后，湖区群众对湿地资源有较强的依赖性，“靠湖吃湖”的传统习惯依然没有改变，甚至部分居民铤而走险，违法使用天网、毒饵等手段捕杀越冬候鸟来换取高额的利润。同时，湖区部分干部、暴发户认识水平低下，将食用越冬候鸟作为人生享乐、寻求刺激的一种手段。正是这些无知的食欲给盗猎越冬候鸟违法行为带来了经济上的动力，可观的利润诱使部分贫困的村民走上了违法犯罪的歧途。鄱阳湖湿地与越冬候鸟的保护形势日益严峻。

    为更有效地推动鄱阳湖区生态环境与社会经济协调发展，江西省委、省政府高屋建瓴，创造性地提出了《鄱阳湖生态经济区规划》，并获得国务院批复。这是新中国成立以来江西省第一个列为国家战略的区域性发展规划，是江西发展史上的重要里程碑。为切实助推鄱阳湖生态经济区建设，江西鄱阳湖国家级自然保护区管理局自我加压，负重拼搏，根据省政府、省林业厅的指示对鄱阳湖生态环境保护现状进行调研，提出了扩大和延伸保护范围的概念，并先后在进贤、余干、鄱阳、都昌、湖口、九江、星子等鄱阳湖周边县，建立7个集湿地资源监测、越冬候鸟保护及禽流感防控为一体的保护管理站，逐步探索推行全湖保护管理的方法与路径。

    二、鄱阳湖地区所面临的问题

    （一）经济发展水平低下，生产方式落后。

    根据江西鄱阳湖国家级自然保护区管理局2010年针对鄱阳湖滨湖地区湖泊湿地及社会经济情况调查结果，环湖15个县（市、区）101个乡镇的滨湖居民人均年收入约为4605元。从湖区居民人均年收入水平来看，九江市庐山区最高，达7288元，其次是九江县，为6225元，而鄱阳县和永修县则较低，分别为2217元和2677元。可见，鄱阳湖滨湖地区总体收入水平偏低，属于江西的贫困落后地区之一。在调查中，我们发现滨湖地区居民普遍以无节制捕鱼、粗放式养殖等落后的生产方式维持生计。落后的生产方式并不能让当地居民致富，很多滨湖居民穷困潦倒，过着非常艰难的生活。

    （二）湖区权属不清，责任落实不到位。

    由于受气候以及长江水位的影响，鄱阳湖每年的水量、水位都各不相同，湖区不时发生不同程度的旱涝灾害，在很大程度上影响了其湿地范围、边界的界定。许多湖泊由多个自然村或行政村，甚至乡镇共同管辖，各自管辖的范围相互交织，权属不清，有的甚至还存在纠纷。在滨湖地区，部分乡镇、村组在有利益分配时均把湖权揽为己有，当发生问题时，或需要开展保护工作时均把湖权置之身外。边界的难确定性导致的推诿扯皮影响了保护工作的开展，制约了湖泊的有效、统一管理。

    （三）管理体制不顺，工作协调不畅。

    鄱阳湖湿地保护与利用涉及林业、农业、水利、环保、交通、建设、国土、卫生等多个部门和环湖12个县、区，同时涉及水法、渔业法、自然保护区条例、鄱阳湖湿地保护条例等多部法律法规。由于各部门履行的权利和职责不同，在湿地保护和开发利用方面往往存在各行其是的现象，至今尚未形成良好的机制，存在诸多不协调的地方：一是单位、部门之间的不协调。不同单位，不同部门，因在湿地保护、利用和管理方面的目标不同，利益不同，各自为政，矛盾较为突出，影响了湿地的科学管理。如林业部门与水利部门在处理河道、湖泊等湿地采砂问题上的不协调。鄱阳湖区的自然保护区之间在保护管理工作中都各管本辖区的一亩三分地，没有开展过系统的交流合作，未能有联合保护和协调机制，对跨区域的湿地与候鸟保护管理乏力。二是部门与当地政府之间的不协调。当地政府由于对湿地保护管理认识上的不足，为了谋求短期利益或解决当地群众的生产生活问题，在湿地开发利用上经常不征求保护部门的意见，单方面与利用者签订合同，如在湿地种植杨树，还有对当地群众在湿地从事生产活动的放任态度。

    （四）保护区新建保护站职能尚未明确，难以实行有效管理。

    由于职能的欠缺，在新建的进贤、余干、鄱阳、湖口、九江、都昌、星子等保护站的工作人员只能开展日常的巡护与监测工作，不能行使行政执法权。职能的不完善极大地影响了保护站有效开展保护工作，在遇到盗猎、捕杀越冬候鸟的违法行为时，保护站工作人员只能联系当地政府及野生动物保护相关部门，协助有关执法部门处理案件，保护站不能在第一时间对盗猎、捕杀越冬候鸟等违法行为进行有效打击。

    （五）人员编制缺口大，保护经费紧缺。

    鄱阳湖湖区面积大，即便是在枯水期湖区周边的子湖泊面积也是相当大，并且众多的子湖泊分散在广阔的湖区。各级自然保护区基本是全额拨款事业单位，有的还有名无实，除了鄱阳湖国家级、南矶山国家级自然保护区外，湖区其他保护区经费投入很少，管理机构不健全，管护能力落后，缺乏必要的管护、宣传、监测等基础设施、设备，难以履行湿地保护管理的职能。江西鄱阳湖国家级自然保护区现有基层保护站工作人员数量难以有效应对目前保护工作新形势。各个基层保护站人员紧缺，同时面临老龄化的问题，急需大量年轻干部充实到基层保护站开展工作。当前，保护部门均存在保护经费渠道不畅，经费来源单一的情况，有限的经费难以适应保护形势的发展。

    三、对鄱阳湖实施全湖保护管理的思考

    鄱阳湖一年四季都要维护两大安全：4月至9月，蓄洪分洪，确保国家防洪安全，保护长江中下游地区人民生命财产安全；10月至翌年3月，确保白鹤等珍稀濒危候鸟安全越冬，肩负着树立我国良好的生态保护形象和保护全球利益的责任。实施全湖保护管理，保护好湖区生态环境对于维护这两大安全有着举足轻重的作用。而建设鄱阳湖生态经济区第一位的战略任务就是生态建设。经济依托生态，生态来自保护，没有生态的经济是死亡经济，是断头经济。以上五个方面的问题是推进鄱阳湖全湖保护管理，切实保护好鄱阳湖生态环境过程中亟待解决的。那么，应如何有效稳妥地处理好这五方面的问题呢？我们经过不断地思考，得出以下五点对策：

    思考一：提高湖区经济水平，改善群众生活水准。要以一切为湖区百姓谋利益为出发点，妥善解决湖区群众的生计问题。一方面，对滨湖地区产业结构进行调整。在沿湖地区兴办新型产业，如发展生态旅游业、野生动物养殖业、建设生态果园和农产品加工等生态产业，使当地居民尽快脱贫致富，让他们在保护生态环境的同时能够获得利益，争取他们自觉参与到保护生态环境的队伍中来。另一方面，要在湖区积极开展湿地生态补偿。基于鄱阳湖湿地的多功能性和候鸟的迁徙性，国家应尽快建立湿地生态效益补偿制度，对鄱阳湖湿地予以优先支持，让湖区群众为保护湿地和越冬候鸟所做的牺牲得到一定补偿，提升他们对于保护湿地和越冬候鸟工作的积极性。

    思考二：整合湖区管理资源，理顺管理体制。针对湖区管理体制混乱，各部门、各地方政府工作协调难度大，履行职责时有冲突的情况，我们提出如下五点建议：一将湖区目前存在的保护区全部合并，整合为厅级单位，通过行政级别的提升更有力地督促环湖地方政府开展鄱阳湖生态环境保护工作。二是有效整合各个保护区的资源，统一开展管护、宣传、监测、科研工作，将江西鄱阳湖国家级自然保护区20多年来的保护经验在全湖推广；三是将滨湖地区的部分乡镇、村组划归到该保护区进行统一管理，从而避免各滨湖乡镇、村组由于隶属不同行政区域而产生推诿扯皮的现象，彻底解决湿地权属不清的难题；四是增挂一块“江西省鄱阳湖湿地保护管理局”的牌子，赋予其在整个鄱阳湖湿地及越冬候鸟保护的行政执法权（与地方野生动物保护部门共同行使该权力），即所有在鄱阳湖周边建设工、农业项目，会直接或间接影响鄱阳湖湿地生态环境的，都必须进行湿地环境影响评价。这样才能实现在环鄱阳湖建设保护管理站的真实意义和价值。五是重新进行功能分区，实行分区管理。将全湖划分为四个区，即核心区、监测区、缓冲区和试验区。核心区绝对保护，禁止开发，范围包括现有的3个国家级自然保护区；监测区可进行日常监测，限制开发，范围包括现有的6个省级自然保护区；缓冲区可从事科学研究，适度开发，范围包括现有的10个县级自然保护区；试验区可进行不影响候鸟栖息和损害湿地环境条件下的生产经营活动，优先开发，范围包括保护区范围外的湖区。

    思考三：明确基层保护站职能，增强基层保护力量。我们建议省委、省政府把在鄱阳湖区候鸟重要栖息地建立集湿地和候鸟保护、湿地资源监测、鸟类禽流感防控等为一体的保护管理站纳入鄱阳湖生态经济区建设的重要内容。一是完善鄱阳湖保护区新建保护站职能，赋予其行政执法职能，在湖区一线充分发挥有效作用,更好地为鄱阳湖生态经济区建设，保护鄱阳湖生态环境做出应有的贡献;二是增强基层保护站力量。为应对目前严峻的保护形势，应当增强湖区基层保护站的保护力量，根据功能区的重要性不同，合理安排保护力量，如核心区的保护站编制为20人，监测区的保护站编制为15人，进行重点保护；而缓冲区的保护站编制为12人，试验区的保护站编制为8人，为非重点保护，如此估算总计需要为江西鄱阳湖国家级自然保护区管理局增加编制至300名。

    思考四：加大对保护资金的投入，保障湖区稳定。要全面、有效、统一管理鄱阳湖，更好地保护、监测、救护候鸟，国家、省政府应加大对鄱阳湖生态环境保护的投资力度，设立湿地候鸟保护专项基金，在项目和经费上给予倾斜，加大预防生态破坏的资金投入，为保护区改善保护巡护设备，提升基层保护打击力量，稳定保护队伍人心提供充足的资金保障。

    思考五：加大宣传教育的力度，培养保护人才。要切实开展好宣传教育工作，打造国内一流、亚洲领先的湿地和越冬候鸟博物馆，向社会各界大力宣传湿地和越冬候鸟的重要性以及有关法律法规，从而营造良好的保护氛围。同时在省内条件成熟的高校设立湿地学科专业，大力培养湿地专业类型人才，努力提升湿地保护队伍专业技术水平。