稳定渔民水域滩涂养殖使用权的一项重要制度

    　近日，中华人民共和国农业部令2010年第9号发布了《水域滩涂养殖发证登记办法》。为此，中国渔业报社和中国水产杂志社记者联合采访了农业部渔业局局长李健华，请他就《水域滩涂养殖发证登记办法》的相关问题回答记者提问，现全文刊登如下：

    记者：农业部为什么要颁布《水域滩涂养殖发证登记办法》？

    李健华：对水产养殖生产者依法核发养殖证、确认养殖水域滩涂使用权是《渔业法》确立的国家对养殖水域、滩涂实施管理的一项基本制度。2007年《物权法》明确规定依法取得的使用水域、滩涂从事养殖的权利属于用益物权，受法律保护。

    但是，随着工业化、城市化进程加快，部分地区随意侵占养殖水域、滩涂的事件日益增多，权属纠纷不断发生，损害了养殖生产者的合法权益，影响社会和谐稳定。针对这些问题，近年来中央连续几个1号文件均要求做好稳定渔民水域滩涂养殖使用权工作。为贯彻落实中央1号文件精神，维护好渔民合法权益，按照《物权法》“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”的规定，提高水域滩涂养殖使用权保护效力，农业部决定组织起草并颁布实施《水域滩涂养殖发证登记办法》，规范水域滩涂养殖发证登记，强化养殖证的物权属性，更有效地保障养殖生产者合法权益。

    记者：《水域滩涂养殖发证登记办法》的立法依据是什么？发证登记的养殖权具体包括哪些权利？

    李健华：《水域滩涂养殖发证登记办法》第一条明确提出立法依据是《物权法》、《渔业法》、《农村土地承包法》等法律法规。根据物权法定原则，《物权法》第一百二十三条规定依法取得的水域滩涂养殖权属于用益物权。《渔业法》第十一条规定，水域滩涂养殖权包括两部分：一是依法申请取得的使用国家所有的水域、滩涂从事养殖的权利，二是承包集体所有或者国家所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂从事养殖的权利。前者属于特许用益物权，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请并获得批准后，由同级人民政府核发养殖证许可其使用水域、滩涂从事养殖生产。后者属于承包经营权，承包合同生效后，由发包方或承包方将承包合同等材料报县级人民政府渔业行政主管部门审核通过后，由同级人民政府核发养殖证，确认养殖权。《农村土地承包法》颁布以后，针对承包集体所有水域、滩涂从事养殖生产的发证登记问题，农业部发布的《农村土地承包经营权证管理办法》中规定：承包水面、滩涂从事养殖生产活动的，依照《渔业法》有关规定发证登记。

    养殖权属于用益物权。发证登记的权利包括养殖权人对依法取得的水域、滩涂享有占有、使用和收益的权利，以及因外部因素致使养殖权消灭或者影响养殖权行使时获得相应补偿的权利。

    记者：请简要介绍《水域滩涂养殖发证登记办法》主要内容。

    李健华：《办法》共五章二十二条，主要规定了以下内容：（一）明确了办法的适用范围和水域滩涂养殖权的概念。《办法》第二条规定,“本办法所称水域、滩涂，是指经县级以上地方人民政府依法规划或者以其他形式确定可以用于水产养殖业的水域、滩涂”，并根据《物权法》的规定，明确界定“本办法所称水域滩涂养殖权，是指依法取得的使用水域、滩涂从事水产养殖的权利”。

    （二）明确了水域滩涂养殖发证登记机构。根据《渔业法》第十一条的有关规定，《办法》第三条规定，“使用水域、滩涂从事养殖生产，由县级以上地方人民政府核发养殖证，确认水域滩涂养殖权。”同时，结合工作实际，明确由“县级以上地方人民政府渔业行政主管部门负责水域、滩涂养殖发证登记具体工作，并建立登记簿，记载养殖证载明的事项。”

    （三）明确了水域滩涂养殖发证登记程序。根据《渔业法》和《农村土地承包法》的有关规定，针对国有和集体水域滩涂分别规定了养殖发证登记的程序、申请材料、登记要求等内容，并对发证登记后变更、收回、注销和延展的手续做了规定。

    此外，办法还明确规定，国家所有的水域滩涂应当优先用于当地渔业生产者从事养殖生产；颁发养殖证，除依法收取工本费外，不得向水域、滩涂使用人收取任何费用。

    记者：如何理解“本办法所称水域、滩涂，是指经县级以上地方人民政府依法规划或者以其他形式确定可以用于水产养殖业的水域、滩涂”？

    李健华：水域、滩涂是具有多重使用功能的国土资源。为科学合理开发利用水域、滩涂资源，协调排他性使用功能之间的矛盾和冲突，同时更好地保护弱势的养殖使用功能，保证养殖水域、滩涂稳定和养殖业发展的基础，《渔业法》第十一条规定，“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂”。在现实中，确有一些县（市、区），如西部和部分城市郊区，水域、滩涂面积少，水产养殖比重很小，县级人民政府专门出台一个县级养殖水域滩涂规划成本太高，操作性不强；或者有些区域目前还难以规划，如外海、大型湖泊等。在这些地区核发养殖证确认水域滩涂养殖权，可以采取更灵活的方式，如一事一批等。因此办法适用范围也包括了“县级以上地方人民政府以其他形式确定可以用于水产养殖业的水域、滩涂”。

    记者：水域滩涂养殖权与农民土地承包经营权是什么关系？

    李健华：根据《农村土地承包法》和农业部《农村土地承包经营权证管理办法》规定：承包水面、滩涂从事养殖业生产活动的，依照《渔业法》有关规定确权发证。因此，承包集体所有或者国家所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂从事养殖生产的，其承包经营权的实质是水域滩涂养殖权，核发养殖证。养殖证法律效力等同于农村土地承包经营权证。

    记者：《水域滩涂养殖发证登记办法》为什么没有养殖权期限规定条款？

    李健华：用益物权是权利人依法对他人的物享有占有、使用和收益的权利，其期限需由使用权人向所有权人申请批准或协商确定。由于养殖水域滩涂类型多样而复杂，所有权人既有国家又有集体经济组织，统一规定养殖权期限不具操作性。各地应贯彻中央稳定渔民水域滩涂养殖使用权精神，按照保持长期稳定的原则确定水域滩涂养殖权期限。

    记者：《水域滩涂养殖发证登记办法》实施前已核发养殖证、农村土地承包经营权证与本办法规定的养殖证如何衔接？

    李健华：本办法第二十一条规定，“本办法施行前养殖水域、滩涂已核发养殖证或者农村土地承包经营权证的，在有效期内继续有效。”即不得以施行本办法而强制收回或者换证，同时要做好登记工作。但如果权利人提出换证申请的，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门应当受理，并按照本办法规定进行发证登记。

    记者：农业部将采取哪些具体措施加强《水域滩涂养殖发证登记办法》的贯彻落实？

    李健华：农业部将采取4项措施加强《办法》的贯彻落实。一是印发《农业部关于稳定水域滩涂养殖权、加快养殖证核发登记工作的意见》，统一思想认识，提出工作目标和要求，指导各地加快养殖证核发登记工作。二是积极组织开展工作经验交流、法律法规宣讲和业务技能培训等活动，提高发证登记工作办事效率，使发证登记程序和要求家喻户晓。三是建立发证登记工作进度通报制度，加强督促检查，推动工作进程。四是充分发挥养殖证的多功能性，将中央各项支渔惠渔政策与养殖证紧密挂钩，调动养殖生产者申请办理养殖证的积极性。