专家详解动物保护法建议稿出炉背景和特点

     9月18日下午两点，在友谊宾馆召开的世界法哲学与世界哲学大会环境法分论坛上，会议主席、中国社会科学院法学研究所社会法研究室主任常纪文研究员，即《中华人民共和国动物保护法》（专家建议稿）项目组负责人、首席起草专家对外公开了专家建议稿全文，并向国内外公开征求完善意见。

    此次公布的专家建议稿有两个，一个是综合性的《动物保护法》专家建议稿，另外一个是配套的请求修订《中华人民共和国刑法》以保护动物的专家建议稿。常纪文研究员就《中华人民共和国动物保护法》（专家建议稿）的出台背景及建议稿的特点等情况进行了详细的说明：

    一、专家建议稿的出台背景

    《中华人民共和国动物保护法》（专家建议稿）出台的背景有以下七个：

    其一，从国家的经济利益考虑，通过法制适度地保护动物，有利于促进动物及其产品的出口，部分地解决农民、农村、农业问题，特别是促进农民的增收问题。

    其二，从社会秩序维护的角度来考虑，近期出现的打狗、虐猫等事件，引发了社会上严重的不满情绪，通过法制适度地保护动物，有利于维护社会秩序，促进社会的稳定，改善中国的国际形象，同时也可以防止民族矛盾因为动物问题而发生和蔓延。

    其三，从政府的公共安全管理角度来考虑，一只猫或狗，从救助到安乐死、火化，人力、物力成本大概在500元左右，这应由遗弃它的主人承担。而结果却是由国家财政来承担，如果立法出台一个新的管理制度，让这笔费用由责任者来承担，就会减少国家的投入。

    其四，从环境保护的角度来考虑，通过法制保护动物可以防止养殖污染、维护公共安全。因为动物可能引发人和动物之间生态灾难。

    其五，从公共卫生的维护角度来考虑，通过法制保护动物，把动物保护工作纳入动物防疫和人群防疫的工作体系，有利于减少H1N1、禽流感等人畜、人禽共患疾病的发生。也许有些人会说，这些都需要钱，应该把这笔钱用于人的福利的改善。我想说，H1N1、禽流感等疫情每次发生，国家都投入几十亿甚至几百亿的资金，远远超过了保护动物所需要的成本。预防风险的成本永远是最低的，通过预防性保护可以节省大量的财政资金。

    其六，从精神文明建设的角度来考虑，遗弃、虐待动物，残害生命的行为，对人、对未成年人的心理健康可能产生很大的影响。国外很多研究证明，成年人犯罪，很多都是青少年时受过虐待动物的影响。所以，如果通过法制适度保护动物，有助于维护社会公众的人道情感，弘扬民族“怜悯生命”的传统美德，促进国家精神文明建设，推进社会和谐发展，体现社会主义法制的优越性。

    其七，从现实的角度来看，老百姓支不支持动物保护立法呢？今年6、7月份的时候，网站搞了民意投票，有80%的投票网民赞成立法，有75%的网民赞成对虐待动物致死的行为追究刑事责任，民意非常高。网民是社会中知识层次比较高的人群，这说明立法既是理论需要，也时现实需要。既然社会迫切需要，全国人大也会予以认真的对待，那么作为在中国有影响的动物保护法研究团队，应该出台一个什么样的专家建议稿，给立法机关提出建议和参考？这是起草小组所奋斗的目标。

    二、专家建议稿的基本情况

    今年六月份，起草小组对外发布动物保护法专家建议稿初步形成的消息后，社会各界人士给起草小组打电话、发邮件、写信，提出了很多不同的看法，这些不同的看法给了起草小组很大的帮助。统稿时，起草小组既采纳了大量公众的现实意见，又考虑了国家建设和发展的需要。之所以这样，是因为中国社会科学院是党中央、国务院的思想库、智囊团，必须考虑到国家所需、党所需、人民群众所需。基于这个立场需要，专家建议稿既是现实的版本，同时也具有前瞻性，是一个适度体现超前性的版本。

    专家建议稿分为十二章。第一章是总则；第二章是动物防疫与医疗；第三章是野生动物的法律保护；第四章是经济动物的法律保护；第五章是宠物动物的法律保护；第六章是实验动物的法律保护；第七章是其他动物的法律保护，如马戏表演用动物、影视、广告拍摄用动物、体育竞技动物、特殊工作动物（包括警犬等）；第八章是动物运输的法律保护。有人问运输中怎么保护动物？专家建议稿的回答是人道地运输它，既给动物以人道的照顾；第九章是动物屠宰的法律保护。有人说屠宰时怎么保护动物？专家建议稿的回答是人道地屠宰。吃肉是人类正常的生理需要，专家建议稿并不反对吃肉，但是要人道地利用动物。社会是由人组成的，人必须要体现人道性，只有体现人道性，才能体现人的尊严。第十章是动物保护的国际合作。因为国际社会的贸易壁垒对我国的出口影响很大，起草小组不仅要学习发达国家的做法，逾越它们设立的动物福利贸易标准，同时我国也应该建立自己的进口标准。如专家建议稿提议，不符合中国动物福利保护标准的产品，不允许进口。第十一章是法律责任；最后一章是附则。

    从总的来看，《动物保护法》专家建议稿的体例设计逻辑性强。既对动物予以普遍性的人道保护，也突出重点，实施分类和分环节进行保护和管理。

    三、专家建议稿的总则特点

    第一个特点是建议稿的目的具有独特性。专家建议稿强调的是动物保护，而不是动物权利。动物保护法的主体是人，动物只是客体。该建议稿的目的是，结合中国国情，保障公众身心健康和公共安全，维护生态平衡和社会秩序，促进我国动物及其产品的出口等。需要注意两点，一是保护人类社会的利益和秩序，二是使动物免遭遗弃或者虐待，得到人道对待。立法目的里面强调一点，就是把保护动物、防止动物受到虐待或者遗弃纳入到整个社会的精神文明建设之中。

    第二个特点是建议稿的适用范围很广泛。专家建议稿建议实施分类管理和分环节管理。分类管理即是指分为野生动物、经济动物、宠物动物、实验动物和其他动物来管理。分环节管理是指分为繁殖、销售、饲养、运输、食用、屠宰等环节进行管理。动物管理所涉及的动物很广泛，从哺乳动物、鸟类、爬行动物、两栖动物、鱼类到软体动物、腔肠动物等，但是不包括微生物。在分类管理中，专家建议稿建议对于等级比较高的动物则给予比较高的保护，比如对于猴子、猩猩等给予比较高的保护，这是国际通行的标准。

    第三个特点是对动物保护和动物虐待问题设立了体现中国国情的定义。动物保护首先应肯定动物一定的感知能力（包括感知痛苦、疼痛、忧伤、快乐的能力）和还有记忆能力，这是国际社会所共同接受的。基于这些能力，专家建议稿建议给予动物利于其正常生长、繁殖、医疗、救助，避免给动物带来不必要的痛苦等方面的条件或措施。这些条件或者措施，专家建议稿称之为动物保护的要求。虐待动物以故意或者重大疏忽为前提。一般疏忽导致的动物伤害一般不构成虐待，因为人人都有一般疏忽的时候。专家建议稿建议，故意或者重大疏忽以残酷的手段或方式给动物以不必要的痛苦和伤害，或者以残酷的手段或者方式杀害动物，属于虐待。虐待包括伤害、杀害等行为，但不包括遗弃。遗弃和虐待是并列规定的。

    第四个特点是设立了特殊的基本保护方针。一些纯粹的动物保护人士，只强调动物的保护，不强调动物的管理。专家建议稿现在设计了动物开发与利用、保护与促进、保护与管理、风险预防与损害预防相结合的方针。保护与管理相结合是国际惯例，如我国野生动物保护法就包括野生动物管理的内容。在我国，宠物引发的社会问题太多了，因此需要管理，专家建议稿便体现动物管理的内容。在风险预防与损害预防中，损害预防就是防止伤害动物，即预防伤害结果的发生；风险预防就是，目前没有确切的证明动物和某种疾病有关联，但怀疑有很大的关联，因此，需要采取预防风险发生的措施。否则，等动物和疾病的因果关系确定再采取措施，也许太晚了。如在一些重大公共卫生事件中，我们并没有发现确凿的因果关系，便基于合理的怀疑采取措施，即是风险预防。还有一个方针是既保障人的利益，比如预防和治理宠物引起的噪声、安全问题，促进社会的和谐，也防止动物受到虐待。这实际上是强调动物所有权的行使不得侵害其他人的权益。这种权益均衡的做法，是国际立法的通例。

    第五个特点是强调了单位、个人和组织的基本权利和义务。专家建议稿建议对公众设立检举权、揭发权、知情权和起诉权。如果发现有人虐待动物，而政府没有管，公众、个人和动物保护组织就可以举报或者去提起公益诉讼。举报还有奖励。

    第六个特点是建议设立司法监督和人大监督的制度。对于司法监督，专家建议稿建议设立检察机关能够代表国家对一些伤害动物、破坏社会秩序的行为提起刑事公诉或民事公益诉讼。人大监督是本级人民政府向同级人大汇报动物的开发、利用等工作的时候，要将动物保护内容纳入进去；县级以上人大及其常委会定期对本辖区动物保护法律实施情况要定期进行检查。

    三、专家建议稿的分则特点

    第二章“动物医疗与动物防疫”的特点：首先是发生狂犬病疫情时，不能未加区分就杀掉所有的狗或猫，这就需要地方政府加强规范化的防疫工作。如果未加区分就杀害所有的狗，专家建议稿建议追究民事甚至刑事责任。这意味着地方政府的动物管理执法或管理不能简单化。其二是医疗中的人道处理问题。对那些患了病，如果继续活下去会承受巨大痛苦的动物，可以允许由职业兽医实行人道处理的措施。

    第三章“野生动物的法律保护”的特点：首先是禁止动物园或野生动物园开放期间，采取活体喂养的方式，如用活鸡活鸭喂老虎，让孩子看到是不人道的。其次是，禁止利用未经驯化的国家重点保护野生动物及其肢体、器官制造药酒、服装、化妆品、首饰、香波、皮草等食品、药品和其他用品；未经许可，不得利用驯化的国家重点保护野生动物及其肢体、器官制造药酒、服装、化妆品、首饰、香波、皮草等食用、药用和日用品。其三是，禁止餐饮服务场所经营未经驯化的国家和地方重点保护野生动物及其制品，禁止以促销的手段赠送野生动物。其四是，国家通过发展新技术生产替代品，逐步淘汰利用野生动物制造中药、服装、化妆品、首饰、香波、皮草等食品、药品和其他用品。如活熊取胆，应该逐步淘汰。此外，不鼓励个人对野生动物进行放生，应该科学地、有组织地放生。

    第四章“经济动物的法律保护”的特点。首先是对不符合我国饲养标准或者要求的经济动物（耕牛、肉牛、奶牛、猪）及其产品禁止进口，也不能从我国过境。其二，是对规模化养殖场所的所有人或者饲养人、照管人提出了一系列资格和行为要求。规模化养殖是最容易引发传染病的，所以对其养殖的条件、人员的资格、设备的维护、喂食、尸体的处理、检查、医疗都作了比较完善的规定。

    第五章“宠物动物的法律保护”的特点。（1）一些动物保护组织希望专家建议稿取消对宠物动物的管理，只谈保护、不谈管理，但专家建议稿没有接受。因为中国是一个特殊的国家，法律是以管理为侧重点的，如果不谈宠物动物的管理，百姓和政府都不会接受。因为不养狗、养猫的人是大多数，专家建议稿得兼顾他们的利益。为此，国家要对养狗、养猫进行规范化管理，因为资源有限，专家建议稿建议市、县人民政府可以规定每户养犬养猫的最多数量。专家建议稿建议设立重点管理区和一般管理区，还建议让社区参与。所谓社区参与，就是在保护动物的同时制定一些公约，对养猫养狗的行为做出一定规范。（2）专家建议稿建议建立宠物动物的定点繁殖与销售制度，从源头上防止过多的猫狗流入社会。对猫狗进行绝育，可以控制动物数量。还要植入芯片，以监控动物的卫生、安全状况等。一旦宠物被遗弃，还可以找到它的主人，要要他们承担责任。（3）专家建议稿建议规定猫狗的饲养要求，包括申请、登记、登记后要续期等。因为政府对养猫、狗者提供了特殊的服务，因此还需要交费。（4）规定了宠物饲养人的义务，如妥善照管、免疫、绝育；动物生病时，要给予必要的救治。（5）此外，对猫犬的活动进行了一定的限制。如犬出门时，要戴胸牌、项圈、笼套等，避让行人，特别是老年人、残疾人、妇女儿童等、禁止狗吠、狗猫的攻击行为，要清理狗粪，不得由未成年人单独携带，因为猫狗有攻击人的行为。（6）专家建议稿建议规定一些管理的优惠措施，如盲人、残疾人饲养的服务动物的管理费应当免掉。（7）关于收容问题，专家建议稿建议，城管、公安、畜牧兽医等机关都有责任进行收容。现在有一个问题是很多地方的狗被收容后饿死，而后尸体发臭污染环境，所以专家建议稿建议收容机关收容后应履行人道照顾的义务。（8）有一个争议，专家建议稿回避了，就是在西方国家，如果过了一定期限猫、狗没有人认领，就会进行安乐死，许多国外的动物保护组织希望专家建议稿把这点写进去，起草小组没有同意。专家建议稿设立了与“人道处死”有一定区别的“人道处理”措施。人道处理是就是具体情况具体对待，如果动物是健康的，收容机构有资金，就长期饲养，因为中国人不忍心杀害生灵的；如果动物已经非常痛苦，生不如死，就可以实施安乐死。（8）专家建议稿反对建造宠物动物墓地，动物死后应该进行无害化处理。

    第六章“实验动物的法律保护”中设立一些特殊的条款，如禁止弃养或放生实验动物等。

    第七章“其他动物的法律保护”主要保护表演动物、展览动物等。专家建议稿建议规定一些特殊条款，如不能让动物做一些它不能做到或者伤害动物的事情，如让狮子跳进火堆。人不能为了满足自己的视觉去伤害动物。当然也有一些例外的规定，如警犬为了救人，在必要的时候，是有牺牲的可能的，我们不能说让警犬救人导致警犬牺牲是虐待动物。此外，专家建议稿还反对斗牛、斗狗、斗鸡，禁止动物的残杀表演。专家建议稿建议处罚恶意传播残杀动物表演，扰乱社会秩序的行为。对于影视拍摄，需要的动物镜头可以由电脑合成或其他特殊技术手段完成，而不得以虐待动物的方式完成。

    第八章“动物运输的法律保护”的特点。对于运输动物，目前我国《畜牧法》已有初步的规定，专家建议稿则对适当地照顾动物规定得比较具体。如在运输的过程中不得伤害动物，每隔几个小时喂一次水，几个小时喂一次食，运输一定距离要让动物进行休息等。让动物下车休息会造成了一个新问题，即动物传染病的蔓延，因此需要加强消毒。动物的运输，专家建议稿分为大型动物的运输和小型动物的运输两类。

    第九章“动物屠宰的法律保护”的特点。专家建议稿建议实行人道、定点屠宰。百姓自宰自杀的情况除外，但是也要避免对动物造成不必要的痛苦。定点屠宰包括尽快屠宰、人道屠宰，即要先把动物击晕，然后放血，使动物很快地在无知觉的情况下死去。

    四、专家建议稿的法律责任特点

    在法律责任中，专家建议稿建议设立行政责任、民事责任和刑事责任三类责任。

    行政责任有警告、罚款、责令具结悔过、责令改正、责令限期改正等。罚款实行个人和单位有别的分类罚款，即对个人处1000元以下罚款，对单位处5000元以上10万元以下罚款。个人和单位的处罚要区分开，因为单位可能是大批量虐待动物，处罚力度要大一些。

    民事责任包括：动物致他人人身或财产损害的，动物所有人或者饲养人应当承担赔偿损失的责任；动物干扰他人正常生活、威胁他人人身或财产的，动物所有人或者饲养人应当承担排除妨害的责任；违法伤害或者杀害动物的，应当向动物所有人承担赔偿损失的民事责任；遗弃或者虐待动物的，留置、收容、救助机构所花费的费用，由动物的所有人承担所有的费用。民事责任设置的一个重要亮点，就是对于伤害或者杀害宠物动物的，专家建议稿建议赔偿责任人还应当向动物所有人支付宠物动物经济价值10%的精神补偿金。另外，专家建议稿还设立了举报制度，对于揭发违法饲养、虐待的行为，专家建议稿建议进行奖励，奖励的数额为罚款额的10%到20%，最低不得低于100元。

    由于法律分工的不同，《动物保护法》一般不能规定刑事责任，需要在刑法中予以规定，所以起草小组要求修订刑法，增设虐待动物罪、传播虐待动物影像罪和遗弃动物罪。至于刑罚的种类与幅度，起草小组建议：情节严重或者造成严重后果的，处六个月以下拘役或者管制，可以并处罚金；情节相当严重或者造成相当严重后果的，处六个月以上三年以下有期徒刑，并处罚金。这样，可以基本和刑法第六章第六节的规定相对接。（起草小组首席专家 常纪文）