中央财政补贴：农业保险进入“政策性”阶段

    2007年4月，中央财政10亿元资金正式注入被列为首批中央财政政策性农业保险的试点省份，这六个省份是内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆、四川；保险对象为五大种植品种，即棉花、玉米、水稻、大豆、小麦；保险责任包括暴雨、洪水、内涝、风灾、雹灾、旱灾和冰冻；所遵循的原则是低保障、广覆盖；保险金额中央财政承担25%，省级财政承担25%，其余部分由农户承担，或者由农户和龙头企业，省、市、县级财政部门共同承担，具体比例由试点省份自主决定。保额原则上为农作物生长期内所发生的直接物化成本，包括种子成本、化肥成本、农药成本、灌溉成本、机耕成本和地膜成本。同时各试点省份可根据当地的实际情况，适当扩大试点农作物的品种、保险责任的范围，提高保障水平以及保费比例。

    在中央财政补贴试点省份政策性农业保险的方案下发以后，四川省根据本省生猪大省的实际情况，同时猪肉生产和价格又是一个连带广大农户和市民的基础性产业，所以特报财政部，希望四川此次试点的品种能定为水稻、玉米和生猪，此方案目前已获批。

    2007年5月15日，试点六省中的湖南省率先拉开了政策性农业保险试点的序幕。据记者了解，此次湖南省所选择的保险品种是水稻和棉花，从今年起，湖南省部分地区农民种植水稻和棉花，保费由中央和省财政补贴50％，市（州）、县（市区）财政补贴不少于10％，其余由农户、龙头企业或合作经济组织承担。今年该省水稻参保播种面积将达4271万亩，占全省的67％；棉花参保种植面积为193万亩，占全省的80％。保障金额（即直接物化成本）全省统一确定为水稻每季每亩240元，棉花每亩300元。在遵循农户自愿投保的原则下，此次湖南农险试点将主要采取三种投保方式。一是龙头企业带动型。通过与其统一签订保险协议，并以其为依托，整体为相关农户承保或带动农户参保。二是合作组织发动型。借助农民专业合作组织的力量，统一组织种粮大户和农户参加保险。三是以县市区或乡镇、村组为单位，对试点险种进行统保。

    近日记者从内蒙古自治区农牧厅获悉，今年该区的玉米、小麦、大豆被确定为保险补贴的农作物，补贴的险种为洪涝、旱灾、风灾、雹灾、冰冻五种自然灾害。在中央、自治区、试点盟市、旗县财政和保险企业对农业保险保费实施补贴的基础上，农民1亩地最多只需负担2元保费，就可以参加农业保险。如果因灾绝收，农民便可以得到生产成本100%的赔付，即玉米每亩可获230元、小麦每亩获300元、大豆每亩获170元的全额保费赔付。如果因灾减产，农民收入达不到保额标准，不足部分农民可得到保险公司的差额赔付。

    2007年5月底，在中国保监会的推动下，中国人民财产保险股份有限公司、中华联合财产保险公司和安华农业保险股份有限公司等国内主要经营农业保险的保险公司共同与中国再保险集团公司签订了政策性农业再保险框架协议，为2007年享受中央财政保费补贴的吉林等六省市的主要粮棉油作物保险的再保险作出初步安排。

    该协议的签订，是建立健全农业再保险和巨灾风险转移分摊机制的重要体现，也是大力推动政策性农业保险发展的重要战略步骤。其所依据的事实正是我国农业保险发展的软肋：即由于缺乏再保险支持和巨灾风险转移分摊机制，风险无法在更广的范围内分散，保险公司的经营积极性和经营能力受到较大影响，农业保险试点的进一步发展受到严重制约。保监会有关负责人表示，协议的签署，仅是我国朝建立政策性农业保险再保险支持体系和巨灾风险转移分摊机制迈出的第一步。下一步，保监会将积极协调有关部委，探索建立更高层面的巨灾风险准备金，探索通过资产证券化等非传统风险转移方式分散农业巨灾风险的新途径，为进一步扩大政策性农业保险覆盖面和渗透度提供坚实的制度保障。

    近九成省份开展农业保险保费补贴试点

    我国的农业保险是从1982年正式恢复的，但因为缺乏财政的有利支持，使得农业保险干赔不赚，在经历了几年运行之后，以后相当长一段时间处于一种明存实亡的状态。2004年，我国部分省区（江苏、新疆、四川）开始了以省级财政补贴为主的政策性农业保险的试点，才开始激活农业保险的发展。据统计，2006年，全国近90%的省市区采取多种形式多种渠道发展政策性农业保险，全国实现农业保险保费收入8.46亿元，同比增长13％；赔款支出5.84亿元，农业保险保额达733.21亿元；约为7300万亩农作物和1.1亿头（羽）牲畜（家禽）提供了农业保险的保障。市场上销售的“三农”保险产品达160多种，涵盖了包括种养两业、农民家财等涉及农民生产生活的各个领域。

    2007年，包括中央财政政策性农业保险试点省份，各地政策性农业保险试点呈现出一个“你方唱罢我登场”的喜人局面。

    2007年5月24日，江苏省苏州市常熟市古里镇养猪大户钱龙保与其他18位养猪专业户一起高兴地与常熟太平洋财产保险公司签订了一份生猪政策性农业保险合同。这也是苏州市首次签订生猪政策性农业保险合同。生猪政策性农业保险是继水稻政策性农业保险后，常熟市太平洋财产保险公司推出的一项新险种。凡是存栏规模在500头生猪以上的养殖户都可以自愿参加。保费由养殖户自己承担40％，其余部分由各级政府支付。

    在目前夏收夏种的关键时期，从上海市政府传出了好消息：上海今年实行政府补贴的农业保险险种由12个扩大到17个，财政补贴的比例也由30%至35%提高到40%至50%。

    浙江省副省长茅临生日前表示：浙江省政策性农业保险今年将扩大试点范围，并争取通过3年的时间，使政策性农险保障网覆盖全省。

    自去年3月正式启动政策性农业保险试点后，浙江省以共保经营为主体形式，同时采取互助合作的辅助形式积极开展政策性农业保险业务。据统计，浙江省去年11个试点县（市、区）共有17030户农户参保，累计保额5.1亿元，保费收入1103万元。与此同时，共有1555户农户受灾，赔付1491万元，受灾农户保险扩大效应为4.7倍。据了解，今年浙江省政策性农险试点扩面的总体思路是“三扩大、一增加”。一是扩大地区，共保试点由原来的11个扩大到32个，平均每个市增加1至2个试点地区。二是扩大参保品种，允许各试点县（市、区）重新选择参保品种，品种数量由原来的1＋4增加到1＋6，总数不超过7种。其中，“1”指水稻，是必选统保品种，其他为特色品种。三是扩大参保面，今年试点地区的参保率要提高20个百分点，达到50％左右。“一增加”则是指提高保费补贴比例。省政府最低保费补贴比例除水稻保持50％不变外，其他品种都提高到40％，较原来增加5个百分点。

    2007年5月30日，北京市政策性农业保险正式启动。从5月31日起，京郊瓜、果、粮、菜、畜共12个农业品种上保险，保费的一半将由北京市财政出资补助。在此基础上，各区县还将根据各自情况累加补贴，让农民只需缴纳很少一部分钱就能给自己的种养业上一份保险。以西瓜保险为例，每亩保费50元，而有了市、区两级补贴之后，农民只需花十几元，就可以为自己的瓜田上一份每亩保额700元的保险，即使遭遇灾害，也至少可以保证农民收回成本。北京市通过市场方式选定了中国人保、安华农业保险、中华联合财产保险三家公司合作农业保险，险种包括小麦、玉米、苹果、梨、桃、葡萄、露地蔬菜、温室园艺、西瓜、奶牛、肉鸡、生猪等12个。

    浙、川、沪、吉等省的成功模式

    在当前各地积极开展政策性农业保险试点工作的形式下，各省有共性也有个性，对其中的一些主要模式进行一番梳理是有必要的，因为这非常有利于读者了解政策性农业保险的现状，同时也有利于下一步更好地开展政策性农业保险。

    第一种模式是以“共保”为主的浙江模式。浙江省是受台风灾害较大的省份，为保护农业和粮食安全，确保灾后迅速恢复生产、促进农民增收，2006年3月，浙江省开始推行政策性农业保险试点工作。

    按照“政府推动＋市场运作＋农民自愿”的原则，浙江省采用“共保经营”和“互助合作”两种方式开展试点。共保经营是主体形式，由在浙10家商业保险公司组建“浙江省政策性农业保险共保体”，实行“单独建账、独立核算、盈利共享、风险共担”的管理核算制度，共同经营政策性农业保险业务，其中占最大比例的人保财险受共保体委托具体经营日常业务。互助合作作为辅助形式，主要是依托农业行业协会、专业合作社，对风险较小的单一农产品进行农户自愿缴费、财政适当补助、合作共享、自负盈亏、自我管理的互助合作保险探索。在保险对象上，共保经营主要面向具有一定规模的种养大户，鼓励各类农业龙头企业、农业专业合作组织统一参保投保；互助合作的参保对象主要是自愿入会、自愿缴费的会员。在试点品种上，选择了规模大、投入大、产出效益高的11个农产品，产值约占全省农业总产值的70%。各试点县(区、市)从中选择不超过5个农产品（今年已扩大到7个）进行试点，水稻是必选参保品种。在风险分散机制上，实行赔款不超过全省范围内农业保险保费收入的5倍封顶政策。在保险工作推动上，充分借助政府行政力量。

    第二种模式是以保险公司为政府代办为主要特点的四川模式。与浙江省的经验不同，四川省的农业保险试点工作是在保险公司自办基础上，争取地方政府支持而形成的代办模式。2004年5月，人保财险在眉山开展奶牛保险试点；2005年2月，中华联合保险公司在资阳、内江开展生猪保险试点。此后，这两家公司又逐渐扩大业务范围至10个市的20个县区。三个试点地区政府均采取了财政以奖代补的保费补贴政策，即农户在投保后，持保险凭证到有关部门领取保费补贴，保证了保费补贴及时到位。中华联合四川分公司总经理牟德胜介绍说，四川分公司从开业以来就以服务“三农”、支持地方经济建设为己任，在农业保险方面作了积极的探索，先后承保了生猪、黄牛、肉牛、奶牛、黄羊、家禽等养殖业保险和水稻、小麦、麻竹、果树等种植业保险项目，为各地“三农”提供了一定的保险保障，也为进一步深入开展农业保险积累了一定经验。2006年四川农业保险保费收入4.3亿元，其中种植业、养殖业保险在10个地市州开展了试点，提供保障2.5亿元，保费收入240万余元，支付各类赔款310万余元。

    第三种模式是以上海和吉林为代表的“大农险”模式。即保险公司除了经营农业保险外，还经营农村住房保险、农民财产保险、农民健康保险等一系列事关农业、农村、农民的“三农”保险业务，使农业保险的外延扩大，同时也在保险公司内部形成了以险（如赔付率较低的住房险）养险（如赔付率较高的种植业险）的目的。

    上海市经营农业保险的是上海安信农业保险公司。该公司于2004年9月正式成立，采取“政府政策扶持、市场化运作”的经营模式，延续了上海市两项补贴政策。一是自1996年以来实施的市、区（县）两级财政对水稻、生猪、奶牛、家禽等九类传统种养两业险种实行30%－35％的保费补贴；二是从1992年开始，将农村建房险纳入农险业务经营范围的“以险养险”补贴政策。目前农村建房险累计保费收入占上海农险总保费的一半左右，平均赔付率为10.5％。同时，根据农险业务的实际需要，上海市决定逐步扩大补贴范围和数量，并建立农业保险巨灾风险基金，对种、养两业险实行超赔补偿。

    吉林省经营农业保险的是吉林省安华农业保险公司。该公司于2004年12月成立，吉林省政府安排了包括农业风险基金、政策性保费补贴和保险业务补贴资金在内的专项资金，并要求省内试点地区按同比例配套补贴资金。公司经营首先从龙头企业订单农畜产品开始，2005年重点开展了对德大公司、广泽乳业、吉粮集团等龙头企业经营的六大主要品种的政策性保险，覆盖10万农户，户均保险金额7500元、自交保费100元。在此基础上，公司扩大业务范围，开展农村商业性保险业务，截至目前，已涵盖种养业、农民财产、农村房屋、健康、人身意外、责任保险等各个方面，走向了“大农险”发展之路。

    政策性农业保险发展的深层思考

    事实上，政策性农业保险在我国还仅仅算是处于开始和试点阶段，我国的政策性农业保险的水平和现状离服务“三农”、金融支持社会主义新农村建设的要求还差相当一段距离。关于我国政策性农业保险需要继续完善的地方，以及下一步政策性农业保险需要做的重要工作，在总结业内专家观点的基础上，记者概括如下。

    目前我国的政策性农业保险特别是中央财政支持的政策性农业保险还有明显的两大不足：一是补贴范围窄，补贴品种少。专家指出，中央财政在确定补贴省份时，没有将国内的商品粮大省辽宁、河南、黑龙江及河北等列入，这些省份的农业风险事关全国的粮食安全问题。再有，此次补贴只考虑了种植业，事实上，目前养殖业已经成为一些地方农业经济的重要支柱，保险应参与其中。扩大农业保险补贴区域，让更多省份参与进来，有助于国家在一个更大的盘子里平抑风险，提高财政补贴资金的使用效率。二是缺乏有效的巨灾风险分散机制。与国外不同，目前我国缺乏可以分散巨灾风险的成体系的再保险机制。一旦发生巨灾，经营农险业务的保险公司将遭受“重创”，不排除有些公司一夜间垮掉。气象专家表示，“今年的自然灾害可能明显增多，农险业务将面临严峻挑战。”

    第一个问题触及到了我国政策性农业保险的一个实质问题，即政策性农业保险要尽可能加快进度让更多的省份、更多的农业品种和更多的农民受益，同时我国的政策性农业保险要逐步从仅保成本起步，逐步过渡到保产量和保收入的成熟阶段。

    第二个内容则涉及到了财政的补贴范围，眼下财政要先从保证补贴农户的保费开始，但下一步还要考虑财政对农业保险公司的补贴，包括正常运作的亏损补贴，还有巨灾风险补贴等。

    中国保险监督管理委员会相关负责人日前表示，今年内政策性农业保险还有两项重要工作要做。一是加紧制定政策性农业保险试点方案，此项工作眼下由保监会会同农业部等有关部门正在积极运作之中；二是《农业保险条例》的制定，据记者了解，中国保监会已会同农业部、财政部等部门共同组成工作小组，启动了农业保险立法工作，《农业保险条例》已被国务院法制办列为2007年第二档立法计划，拟于今年年底出台。