两税合并关键在促进税制统一

    全国人大财经委委员、国家税务总局前副局长程法光和北京大学财经法研究中心主任刘剑文，分别作为官员和专家学者，深度参与了两税合并立法的前前后后。他们在此次“两会”期间接受了本报专访，以见证者的视角来解说这次两税合并立法的进程和历史意义。

    兼顾多重利益

    《21世纪》：两税合并立法经过多年酝酿，曾因争议重大而一再延迟审议，但是在2006年末却柳暗花明，进展顺利，促成这个转变的关键因素是什么？

    程法光：这个问题讨论了十多年，越到后期快出台的时候，分歧越突出，但实际上根本的分歧并不存在，主要还是时机的问题。另外，一些部门从工作角度，担心引进外资会不会出现问题。

    实际上，我国加入WTO以后，也促进了国内对国民待遇原则和公平竞争的需求，世贸组织要求的法规文件清理中，就包括企业所得税法问题。立法最后进展顺利，关键还是各部门统一了意见。

    刘剑文：全国人大常委会原本计划2005年通过这部法律。现在经过一读就可能通过。这个转机的关键是2005和2006年这两年间，大家共识越来越多，有关领导重视、社会呼声很强，像财政部、国家税务总局和商务部等部门的意见、中央和地方之间意见一致了，外资有了心理准备和承受能力。现在的草案也兼顾了多重利益。

    《21世纪》：对这次草案确定的税率怎么评价？另外，对于我国的实际税负，各界有不同看法，一些观点认为还应该考虑企业的非税负担，综合来看实际税负很高。怎么看待这个问题？

    刘剑文：草案规定了三种税率，基本税率是25%，对微利企业实行20％的照顾税率，对国家需要扶持的高新技术企业实行15％的优惠税率，这个安排是适当的。

    而且这还只是名义税率，或者说法定税率。一些优惠政策还继续存在，加上各种扣除因素，实际税负就不是很高了，我分析大概就在18%到20%之间。内资企业的实际税负有一定程度的下降，外资企业的实际税负增长也没有想象那么大，还有个五年的过渡期。在符合我国产业导向政策鼓励的领域，还能享受很低的税率。

    总体上看，两税合并有一个很强的减税效应，对我们国家经济发展的利好方向有一个推动作用。尤其民营企业反应最热烈，它跟外资企业竞争的起点公平了，有了一个更好的环境。

    程法光：非税负担主要是收费问题。在我国，按目前规定，只有中央政府有征税权，没有中央的批准，地方政府无权征收地方税。

    从法理上讲，只要是凭借国家权力无偿、强制收取的，都是税。但是现在各级政府的不同部门，都规定了各种名目的收费，有些规费是合理的，但也存在很多乱收费。很多缴费者搞不清到底是税还是费，是合理的还是不合理的，不管该不该交，都只能交，得罪不起。

    总体看，这几年乱收费现象有好转，但没有根除。这涉及很多体制问题，包括中央与地方的事权、财权划分，相应财政体制的改革等。

    今后要逐步规范各种收费，取消各种不合理、不合法的收费，将合理合法的部分纳入税收规范，使之名正言顺。当然，一个税种的形成有个过程，特别是需要法律依据，比如，有关物业税、遗产税等，在《物权法》通过以后，就有了法律基础。

    内外两套体制要统一

    《21世纪》：两税合并进程中，外资政策也备受关注，有观点认为这意味着我国外资政策的变化，怎么看这个问题？

    程法光：企业所得税的两法合并和外资政策有关联，但并不是一个问题。

    经过这么多年改革开放和市场经济建设，整个环境发生了很多变化，我们的资本也不像改革开放初期那么稀缺。现在我们不能像以前那样“饥不择食”，对外资的门槛有所提高，对外资质量要求高了，引资结构上也要有所选择，使之符合我们的产业导向。

    我们的外资政策也要加强对利用外资的效益评估，对引资方面的优惠政策也要进行评估。

    《21世纪》：这是不是意味着我们的对外开放政策也逐渐走向成熟和理性？以两税合并为起点，今后还有哪些地方需要调整？

    程法光：税负只是外资考虑的各种因素之一，主要的还是综合环境，包括政局、市场和政府效能等。内外有别的政策不是成熟的做法，这次的立法是个好的开端。除了企业所得税外，车船税、车船使用税，以及土地、房产税等方面，现在还是内外两套体制，有待统一。

    刘剑文：现在人们对外商投资有了一个理性的认识，即便现在对企业所得税法统一也并不意味我们的政策有什么大的变化。但是在这个过程中也应该看到，在中国经济融于世界经济的过程中，我们的政策应该跟国际规则保持一致，特别是世贸组织倡导的国民待遇等基本原则。

    另外在企业组织法方面，我们有基本的公司法、合伙企业法、个人独资企业法。涉外方面有中外合资企业法、中外合作企业法和外商独资企业法，我们可以考虑把这三部法律统一，制定一个外国企业法或者外商投资法。

    税收立法进程任重道远

    《21世纪》：从税制的完善角度看，这次的立法还有什么值得关注的方面？

    程法光：我一直强调一个看法，新法出台的关键不在于内外资企业所得税的合并，不是单一针对外资，而是着眼于税制的统一，要强化后面这个概念。

    我国的税制结构非常复杂，不仅税种众多，单就企业所得税来说，它的不统一不只表现在内外资之间，对不同地域、不同行业、不同资金来源都有不同的规定。另外，在改革过程中不断出台一些“打补丁”式的政策，加上地方上的各种变通，税收优惠政策不规范，导致税负不一、苦乐不均和不平等竞争。这次的立法在企业所得税领域实现了税制的统一和规范。

    另外一个意义在于，这个立法使有关内资企业所得税的法律层级得到提高，使1993年国务院发布的《企业所得税暂行条例》上升为人大立法，符合税收法定主义原则和今后税收立法的要求。

    这个法律出台后，在税收实体法方面，有了个人所得税和企业所得税两个法律。但是在其他更多的税种方面，像增值税、消费税、营业税等等，目前还都停留在行政法规层面，法律层级低，导致透明度缺乏，随意性大。我们一直呼吁要改变这种状况，条件成熟以后要逐步变成法律。

    刘剑文：税的问题所涉及的面很广，上牵国家利益，下系企业和个人，跟每个纳税主体利益息息相关。财政法和税法在很多层面上不仅是一个法律问题，有的时候还是一个政治问题，往往涉及到多种利益博弈，包括中央与地方、内资与外资、国家与纳税人之间利益平衡，涉及到纳税人的基本财产权的问题。所以应该在最高权力机关层面，由立法来解决，这样才能更好地保护纳税人的权益。

    我们强调税收法定主义，就是要把我们现有的税种方面的规定逐步通过立法的形式确立。

    《21世纪》：两税合并之后，在税法和税制领域还将有哪些重要的制度改革、法律制定要进行？

    程法光：企业所得税问题基本解决后，接下来增值税的矛盾会很快凸现。它占全部税额的一半左右，影响极大。

    增值税本来是个比较先进的税种，它具有全覆盖、全链条、全抵扣等优点。但是，目前我国的增值税漏洞很大，不标准、不规范，尚未覆盖服务业、建筑业等领域，在这些领域还适用营业税。

    目前正在进行增值税改革，仅涉及从生产型增值税到消费型增值税的转型，而已经在东北进行的试点也只涉及八大行业中对生产设备购进的抵扣，中部地区试点的方案还没有出来，改革在全国的完成更难预测。目前看，增值税改革的技术性问题不大，难点在于对财政收入的影响，以及宏观调控因素的考虑(生产型增值税具有抑制投资的作用)。

    还有一个很重要的工作是制定税收基本法或者税法通则法，就相当于财税法里面的“小宪法”一样，它要解决什么是税、怎么征税、向谁征税、征多少税、谁来征、怎么分配、怎么使用以及监督和法律责任等一系列问题。