高额补贴“囚禁”了美国农业

     ２００６年２月１４日，美国农业部宣布开始发放对２００５年度作物，包括玉米、陆地棉和水稻的第二轮补贴政策，约为整个年度补贴额度的７０％。此时距离香港部长级世贸会议结束仅仅两个月的时间，美国敢冒天下之大不韪，如此大力度地加大对国内农业补贴，有着深层次原因的。

    反周期补贴调到最高档

    美国现行的农业补贴政策，是依据自２００２年开始实施的美国新农业法——《２００２年农场安全与农村投资法》（The Farm Security and Rural Investment Act of ２００２），生效期至２００７年，共６年，核心内容是增加对农业的补贴，尤其是产品和价格补贴。

    根据这项法案，美国农民主要可以获得三种补贴。

    一是直接补贴。即政府以农民预先确定的作物面积和产量为基础提供一个固定的补贴，农民可以自愿参加。

    二是销售贷款差额补贴。就是政府预定一个农产品的销售价格，并以此价格贷款给农民，农民收获后如能在市场卖到这个价格，政府就不给补。如卖价格低于此预定价格，二者之差就是政府给予农民的补贴。

    三是反周期波动补贴。这是美国新设计的一种补贴制度。当农产品的实际价格低于政府确定的目标价格时，政府向农民提供反周期补贴。具体支付时间是农民在收获后的１０月，可得到上限为３５％的计划支付，待翌年２月可再得不超过７０％的支付，到１２个月的市场运销结束后结账。２月１４日美国农业部发放的就是第二轮的反周期补贴，而且是按照最高档进行支付的。

    根据美国农业部门估算，按照１９９６年农业法规定，２００２年到２００７年６年期间的各项农业补贴约为６６６亿美元，新农业法在此基础上又增加了５１９亿美元，总计达１１８５亿美元（见表）。如果按１０年推算，则按原来计划为１０７３亿美元，新增加８２８亿美元，合计１９００亿美元，平均每年１９０亿美元。

    美国继续实施新农业法的关键因素，就在于扩大农产品出口是美国农业战略调整的重中之重。美国农业生产者是有组织的利益集团，有能力团结起来进行集体行动，拿出大量政治献金，具有强大的游说能力。各国政府在分析补贴政策的得失时，给了农业生产者更大的考虑。

    补贴政策损人害己

    大多数发展中经济体最想得到的是一个更加公平的世界农产品市场，具体而言就是需要欧洲、美国和日本降低它们的农业补贴，减少政府干预，在世贸组织的框架内积极推动农业市场化改革，加快贸易自由化的步伐。

    扩大其出口力度，其实也是符合美国的根本利益的。而美国不合时宜的新农业法，从长远看完全是损人不利己的。

    一方面美国向本国农产品大幅增发补贴将使外国进口产品在价格上更难与美国农产品竞争，不仅会给欧盟中的农业出口大国——法国和德国等造成巨大的潜在损失，更将把贫困国家的农业人口逼上绝路。

    另一方面，新农业法对美国农业的长远发展并不见得有利，对小农场主的发展更为不利。由于优厚的自然条件和农业政策的扶持，占总人口２％的农民不仅生产出足够美国人消耗的农产品，而且每年还有大量的出口。这种情况下还要大幅增加补贴，意味着美国农产品生产过剩的现象会进一步加剧，农产品价格会因此而继续下跌，农业人口对政府补贴的需求会加大，从而形成一种恶性循环。

    另外，８％的大农场供应着农业总销量的７２％，约半数以上的补贴金集中在那些不到美农业人口总数８％的大农场主手中，小农场几乎没有了发展的空间。

    美欧博弈虚张声势

    美国一方面迫于国内的政治压力，另一方面在国际上也必须与欧盟等农业大国进行博弈。

    ２００５年１０月１０日，美国贸易代表波特曼提出一份削减农业补贴、降低农产品进口关税的新建议。根据这份建议，美国将削减６０％的农业补贴。但波特曼同时表示，欧盟和日本的农业补贴应各削减８０％，因为欧盟和日本支付的农业补贴比美国多，即使削减８０％，欧盟和日本可支付的农业补贴还相当于美国的两倍。

    当月２８日，欧盟做出回应，宣布准备将其农产品关税平均下调４６％，其中最高的关税下调幅度为６０％，包括牛肉、禽类、糖、水果等敏感产品的关税也将做相应下调。

    但是，在２００５年１２月的世贸香港部长级会议上，各国并没有达到预期目的，只取得了非常有限的进展：在２０１３年取消所有农产品出口补贴，发达国家于２００６年取消对棉花的出口补贴，在２００８年向最不发达国家提供免关税及免配额的市场准入待遇等多个方面达成了协议。

    坦率地说，美国和欧盟等国家并没有做出实质性的退让。美国在会议前的高调表态，也只不过是向欧盟等国家施压的一种表现。也就是说，美欧的举动完全是博弈理论在贸易领域的再次应用。

    霸权动摇“囚徒”末路

    面对贸易自由化的风潮，发展中国家话语权的增强，欧美发达国家逐步削减国内农业补贴是大势所趋。但国内的利益集团和政治压力，使得这两个在过往谈判中完全主宰大局的盟友，在多哈回合中渐行渐远，之间的分歧和矛盾渐渐加剧，浮上表面。

    在以前的谈判中，美国和欧洲这两个超级寡头拥有绝对控制权，只要他们私下里达成协议，谈判基本就定局了。但从多哈回合谈判开始，这种格局被打破了，所有的谈判都有多个发展中成员参与，他们不再享有“特权”。正所谓“没有永远的朋友，只有永远的利益”。

    对于欧盟，如果多哈回合谈判如期在２００６年内结束，必须尽快改革其“共同农业政策”。但如果在农业领域内没有获得其他一些国家的让步，欧盟将无法说服国内的民众进一步推动多哈回合谈判。

    对于美国，对方的谈判重点是美国的粮食援助、出口信贷和抗周期性补贴，如果要让美国国会同意削减抗周期性补贴，美国谈判官员必须向国会显示他们获得了更多的市场准入。因此双方都陷入了囚徒困境，这也是多哈回合谈判进展缓慢的主要原因。

    美国在农业补贴政策上的出尔反尔，不仅使其在新一轮全球贸易谈判中的信誉大打折扣，而且也迫使发展中国家在争取公平的国际农产品贸易竞争地位和环境付出更大的努力。