禽流感考验基层防疫体制－基层防疫站现状调查

     编者按： 2004年禽流感疫情在我国出现后，国家迅速启动应急机制，各地也纷纷行动起来。然而，到了基层，却出现了令人尴尬的事实。最近，本刊记者在陕西、安徽、江苏等省采访看到，严峻的疫情之下，基层畜牧兽医站普遍陷于“人员无工资、防疫无设备、工作无经费”的“三无”困境。体制不顺、投入不足是当前基层动物防疫体系面临的最大难题。千疮百孔的基层动物防疫体系，无法承担起畜禽防疫的重任。问题的根源在哪？怎么解决当前的问题？请看本刊专题报道———

    一个老汉守着几间危房，基层兽医站身陷困境

    走访了陕西20余家基层畜牧兽医站，记者发现，大部分兽医站都是几间破房、一个老人，经费分文没有，防疫设备短缺。西安市户县光明乡畜牧兽医站曾是陕西的“兽医百强站”，现在有一半房屋年久失修坍塌。站长王博学说，站上原有３名兽医，其他２人自谋生路了，只有自己“守着这个烂摊子”。

    记者来到西安市临潼区徐杨乡畜牧兽医站，看到院子里破破烂烂，几间土房裂着大缝。站长陈明亮说：“站上９间房全是危房，2005年春天塌了３间，现有的６间房透风漏雨，我住的这间一遇雨天，要摆上6个水盆接漏水。”临潼区北田镇畜牧兽医站长邹建华说：“基层兽医站大多是办公无场所、防疫无设备、上阵无防护。如果没有我们这些五六十岁的老兽医，不会有人守这个‘烂摊子’。”

    西安市灞桥区狄寨兽医站组建于上个世纪80年代，曾因防疫工作先进被评为陕西省“兽医百强站”。记者在这里却看到，狄寨兽医站十几间房屋几乎全部坍塌，一人多高的茅草长满了整个院子。在站上工作了40多年的老兽医王诚馨说到这些就要落泪。他感慨地说，乡镇兽医站落到这种地步是他做梦也没有想到的。

    事实上，这种状况的乡镇兽医站远远不止狄寨一家，“房塌人走”的现象随处可见，基层畜禽防疫面临严重考验。甚至，在经济条件稍好的城郊畜禽防疫站也是如此。

    在武汉市新洲区阳逻街，记者看到这里的防疫站连办公室都没有，站长蔡元服给记者算了一笔收支账：站里共35个人，５个吃财政饭，其余自收自支。每年得到的全部拨款只有5000元，再加上8000元的口蹄疫专项经费。他说：“这8000元是不能动的，口蹄疫防疫是刚性指标。整个站里的运转包括30个人的工资就靠这5000元。不说工资，仅租办公室的费用一年就是3000元，怎么开展工作？”记者了解到，阳逻街是养殖大区。防疫人员的工资靠收取注射服务费，但由于业务量萎缩，大半防疫人员闲暇时就改行干其他挣钱的事。

    无钱防疫，“基层防疫”成了“兽医防疫”

    按国务院、农业部和一些省里的有关规定，乡镇畜牧兽医站是全额拨款的事业单位。但这一政策在很多地方得不到落实，大多数乡镇兽医站无经费、无工资、无设备，长期处在“自生自灭”状态。

    王博学说：“我工作了一辈子从来没从财政拿过一分钱工资，每次防疫上级不给一分钱，自己倒要贴钱贴工夫。”

    一些基层兽医反映，上级的防疫经费根本到不了基层兽医站，每次防疫都要兽医自掏腰包，“基层防疫”事实上成了“兽医防疫”。

    陈明亮说：“每年防疫时注射疫苗用的针头、针管、棉签，都要我们兽医自己出钱购买，2005年禽流感防治，我自己贴了2000元。”临潼北田镇畜牧兽医站站长邹建华说，区农林局局长在大会上说，2004年西安禽流感防治经费有260万元，但事实上有关人员在胜利饭店租房办公就花了300万元，根本到不了基层。

    畜禽防疫是一项专业性极强的工作，必须有冷藏设施、化验药品仪器、防疫用品器械等。但基层兽医站大多没有应有的配置。陕西全省有1170个站未配备冰箱、喷雾器、液氮罐等防疫工作必备的设备，有1526个站缺乏必备的通讯、采样、扑杀等检疫设施设备。

    陕西华县19个乡镇兽医站只在上世纪80年代配过一批储存疫苗用的冰箱，现在大多遗失或损坏，近年再没有补充过。西安市周至县辛家寨乡兽医满琴玲说，她曾在房屋中挖洞用来储存疫苗，也经常从乡村医疗站收集给人注射过的一次性针头煮煮后再给畜禽打针。

    县级实验室也好不到哪里去。基层畜牧站工作人员称，硬件是配齐了，可是没有经费照样运转不起来。比如检测猪瘟，一个试剂盒需要500元；检测禽流感的试剂盒更贵，但这些经费没有出处。

    由于没有任何防护措施，基层兽医在防疫时大都是“赤膊上阵”。陕西户县蒋村镇兽医杨江伟说：“每次防疫我们连最基本的防护都没有，没有口罩、没有手套、更不用说防护服了。给鸡注射禽流感疫苗，许多兽医的手背让鸡爪划得青一道紫一道，血淋淋的。”陈明亮说，禽流感致病性高，前些日子乡政府组织给可疑的鸡群抽血化验，上级来的人防护得严严密密，我们却赤手上阵，连副手套都没有，想起来让人心寒。

    我国中西部县财政基本是“吃饭财政”，对畜牧局的投入仅有工资这一块，运转经费为零。安徽科技学院动物科学学院教授商常发说：“一些县级的实验室设备不算差，没有经费就是运转不起来。那些设备上落了厚厚的一层灰，看起来很可惜。”

    兽医改当“吹鼓手”，人才青黄不接让人忧

    由于长期无工资、无场所、无经费、无防护，基层畜牧兽医站许多工作人员不得不自谋生路。

    西安市临潼区小金站兽医李新民为生活所迫改行当起“吹鼓手”。陕西华县畜牧兽医总站退休干部罗玉清说，乡镇兽医站没工资、没经费，有的兽医当起了泥瓦匠，有的外出打工，有的做起了小生意。

    陕西户县五竹兽医站站长关林立说：“基层兽医确实很可怜，上不着天，下不着地。农民还分半亩地呢，我们背了个公职的名，却不给发一分钱的工资，家里又没有地，连吃饭都成问题。”他说：“无粮自散，我们站上原来有４个人，现在都走了。一个给人家看大门，一个摆了个小摊子，还有一个下落不明。”

    陕西周至县富仁镇畜牧兽医站站长张建玉说，基层畜牧兽医站职工由于没有固定工资，缺乏必要的社会养老医疗保险，在职无所养，老来无所依，很难全身心投入工作。高陵县70岁的老兽医魏锡顺说，我当兽医58年，到现在没工资、没人管，只得自己开办“鸡病诊所”谋生。

    由于历史“欠债”太多、体制条块不顺，一线防疫机构缺乏稳定的队伍，大量畜牧技术干部专职不专业，给防疫工作推进带来巨大困难。

    江苏省高淳县漆桥镇是南京市的养鸭基地之一，漆桥镇副镇长孔令兴说：“目前的兽医队伍，差不多是毛主席时代留下来的。这里一共才３个专职兽医，其中２人已经退休，实际上只有１名兽医。现在我们另外聘请了３名村级兽医人员，他们没什么专业知识，最多能帮助打打针，关键时候未必能起作用。”

    安徽农业大学动物科技学院教授余为一说：“基层诊断水平落后不容忽视，这是监测网络体系的大隐患。”

    体制性困局亟待突破

    本刊记者 沈翀 张军 朱旭东 詹国强

    机构，遭遇体制性尴尬

    “网破、线断、人散”三个词形象地勾勒出了目前基层动物防疫体系的现状。不少基层防疫站工作人员戏称自己更像“救火”队员，哪里出现疫情就赶赴哪里，没有疫情就“马放南山”。

    基层政府机构改革，是当前动物防疫体系建设面临的一大挑战。随着农村税费改革县乡机构改革的推进，精简人员、降低行政成本成为重要主题，基层畜牧兽医站作为事业性单位成为不少地方最先被削弱的机构。安徽农村问题专家何开荫说，在此情况下，不少兽医站牌子摘了、人散了，基层防疫出现大量空白。

    何开荫进一步分析认为，管理体制不顺，防疫保障不力，站内建设滞后，服务手段落后，职工素质下降，是基层防疫的普遍现状；尤为值得重视的是，基层防疫人员大多自收自支，这意味着他们的生活来源全靠防治收费解决，基层队伍普遍存在“轻防疫、重治疗”的现象。

    拿农业大省安徽来说，新一轮机构改革后，这里大部分地区包括乡镇兽医站在内的“七站八所”撤并成农业综合服务站，确定７到９个编制，一般乡镇畜牧技术干部至多占２个名额。在管理体制上，综合服务站“人、财、物”三权归乡镇管理。

    安徽省畜牧局有关负责人介绍，目前安徽的动物防疫体系由“省－市－县－乡”4级组成，原来分布在各村的防疫队伍线断人散，由此乡镇实际承担的检疫防疫任务最为繁重，但4级防疫体系中力量最薄弱的，恰恰也是这一层。

    江苏省防治重大动物疫病指挥部办公室副主任袁日进称，理顺体制是动物防疫体系建设的当务之急，毕竟这是解决“有人防疫”的关键。他说：“防疫涉及到每一头畜禽，需要人逐圈逐头去防（疫）去检（疫）。少了乡镇防疫人员，再好的防疫政策再科学的防疫措施也将无从落实。乡镇兽医站是动物防疫体系的主体，应该引起足够的重视！”

    然而令人担忧的是，一些基层畜牧兽医站甚至被地方政府打着“机构改革”的名义“一卖了之”，兽医成了“游医”。

    在陕西高陵县城关镇一家鸡病诊所，记者找到了原城关兽医站站长魏锡顺。他说：“城关站占地６亩，原有13间大房，2000年被县农牧局以40多万元强行拍卖，现在巴掌大的地方都没有，怎么搞防疫？”大荔县城关畜牧兽医站被上级以合资开发为由拆除。西安临潼区徐杨兽医站近几年被乡政府拆房卖地，累计损失50多万元。

    陕西户县五竹兽医站站长关林立说，兽医站的存亡关系到千万养殖户的收入和生命安全。兽医站是第一道防线，如果不把这第一道防线建立起来，畜牧业和养殖业发展只能是一句空话。

    经费，没有保障

    体制错位造成的突出后果是动物防疫经费无法保障，基层畜牧兽医部门运转困难。

    袁日进称，动物防疫经费保障是解决“有钱防疫”的核心。一般性的动物疫病防疫，本着谁受益谁负担的原则。但对重大动物疫病的防疫我国实行的是政府强制免疫制度，疫苗、注射劳务费、免疫反应损失、扑杀疫情处置费、疫情监测费等等，都应由政府公共财政支出，而“目前完善的政府出钱买服务的经费保障机制并未形成。”

    以困扰基层的重大动物疫情处置费用为例，袁日进算了一笔进出账。他说，重大动物疫情处置费包括病畜禽扑杀补贴、处置人员劳务补贴、封锁人员值班补贴、消毒费用以及由此引起的相关费用等等，目前政策上只有扑杀病畜禽的补贴，只占整个处置费用的1/3，另有2/3的经费不落实，直接影响了扑杀措施的落实。

    安徽省畜牧局有关负责人介绍，目前，各级财政除了配套安排疫苗经费外，免疫、检测所需器械、诊断试剂等消耗品，包括基础设施建设，都没有安排经费。

    袁日进认为，防疫工作是常年性的、经常性的工作，如果仍维持老的体制，不开拓性地注入新活力，仍然逃不出突击防疫、依赖行政命令的怪圈。

    造假，谁在糊弄谁

    防疫体系的核心是“预防为主”的免疫。令人担忧的是，脆弱的基层动物防疫体系能将这种高负荷运转维持多久？在禽流感疫情的低发期，缺乏体制创新的基层防疫是否会回复原点，陷入周而复始的“运动式”防疫泥沼？

    记者调查的畜牧兽医站普遍反映，目前基层畜禽日常防疫工作陷入瘫痪，上级掌握的防疫情况“水分”太大。

    陕西户县光明乡兽医站负责22个行政村的畜禽防疫工作。站长王伯学说，每年春秋两季和口蹄疫、禽流感等重点防疫往往达不到指标，县里要防疫报表的时候就只能按照要求的80％来填，其实全县猪的防疫密度60％都不到。

    家住户县天桥乡的兽医史庭旺告诉记者，全乡因为没有兽医人员，2005年的禽流感防控工作大多是走了过场。每年春季是口蹄疫防疫的重要时期，由于防疫难以到位，上级要求又很严格，只能用“水分”很大的报表来搪塞。史庭旺说：“2005年上半年的报表你可以查一下，报表里根本就没有死猪。可实际死了不少。”

    临潼区北田站畜牧兽医站站长邹建华说，我们这里每年春秋两季防疫密度连20％都不到，上报却都是80％以上。徐杨站站长赵明亮说，没有经费，没有工资，靠兽医站贴钱搞防疫，只能掺“水分”。

    采访中记者了解到，由于待遇不落实，即使是一年春秋两季的集中免疫也是隐患重重。

    安徽省凤阳县黄湾乡综合服务站站长舒开伦形象地叙述了春防、秋防时的窘迫。“由于待遇不落实，到春、秋集中免疫时，很难找到兽医帮忙打防疫针。我不得不靠人情、靠面子，临时抓些兽医朋友来干活。其实这些朋友也是在尽义务，前几年大家起早摸黑地干活，不仅得不到一分钱的补助，还经常自己垫钱。最麻烦的是，注射疫苗后，畜禽会出现正常的免疫反应，老百姓往往怪罪防疫员。为减少麻烦，防疫员有时干脆减轻剂量，在免疫质量上打折。”

    在县乡机构改革过程中，各地都在严格控编，在分流的压力下，引进人才几乎不可能。陕西户县五竹乡畜牧兽医站站长关林立说：“现在基层能出去打针的都是即将退休的老头子，防疫任务落不到实处，真正大的疫情来了，挡也挡不住。”

    向改革要出路

    本刊记者 苏娅

    我国多个地方出现禽流感疫情后，虽然政府的应急机制能够快速启动，但基层的基础性防疫体制确实存在着不少薄弱环节或漏洞。造成这种局面的体制性原因是什么？对存在的问题又该怎样破解？带着这些问题，本刊记者专访了国家首席兽医官、农业部兽医局局长贾幼陵。

    记者（以下简称记）：请您介绍一下我国基层防疫体制的概况。

    贾幼陵（以下简称贾）：基层防疫体制主要指乡镇畜牧兽医站的组织方式和组织结构。我国乡镇畜牧兽医站始建于上世纪50年代，主要从事动物防疫、检疫、诊疗、经营等业务工作。

    根据统计数据，2004年底全国36875个乡镇畜牧兽医站中，有43.5%属于自收自支。全国乡镇畜牧兽医站现有在岗人数为27.6万人，中专/职高和初中文化水平的兽医人员占64%以上。隶属关系上，大体可划分成人、财、物三权归县级管理，接近于县畜牧兽医机构的派出机构和三权归乡镇政府管理，只在业务上接受上级主管部门的指导两种。

    记：这样的防疫体制在禽流感的考验下，面临着怎样的问题？

    贾：随着实行社会主义市场经济和畜牧业的快速发展，原有体制的弱点就逐步显现为三个方面：一是公益性职能与经营性服务不分。目前乡镇畜牧兽医站承担防检疫任务的同时还从事诊疗等技术服务。诊疗是服务行为，有病的畜禽越多，服务收入就越高；防疫等相关工作却属于公益性职能，目的是尽可能减少疫病的发生和流行，保证畜产品的质量，必须客观公正地进行，二者在目标上存在着内在冲突；二是机构和队伍不稳定。由于基层站工作条件辛苦，待遇较差，用人机制和竞争机制均不完善，兽医队伍建设困难。有些基层站在改革过程中被整合、撤并，出现一些空壳站，难于履行动物防疫工作；三是工作经费一直没能得到解决，影响防疫工作的正常开展。

    记：近两年县乡两级机构改革实行站所合并，许多兽医站都被撤并，那么当有重大疫情发生的时候，怎么能保证有足够的兽医队伍投入到防疫检疫工作中去呢？

    贾：解决这个问题的关键就是要通过改革做到公益职能与经营服务相分离。乡镇畜牧兽医站既承担防检疫任务又从事诊疗等技术服务，这是我国动物防疫体制的一大特点，也是一大弊端。公益性职能与诊疗工作由相同的部门和人员来担当，有时是穿白大褂的兽医，有时又是执法的检疫人员，削弱了执法的严肃性和权威性。在欧美，一般是由国家统一派驻人员至屠宰场负责为期两年的出栏检疫，为防止在一处逗留时间过久，发生不公正的现象，到期流动，我国也要逐步向这种方式转变。

    2004年底我国共有在岗兽医人员38.7万人，其中33.5万人应该纳入改革后的兽医行政、执法和技术人员队伍，剩下的5.2万人将从事技术推广、兽药经营和诊疗服务。通过改革，原来乡镇畜牧兽医站承担的诊疗服务等经营性职能与公益性职能剥离：一部分兽医人员，将通过考试、培训等途径，由县级兽医主管部门实行垂直管理，在乡镇从事动物防疫执法和公益性技术推广服务工作。乡镇27.6万的兽医从业人员中，应有22.3万人划归县里直管（派出），这部分人是政府编制内的，由地方财政发放工资，不再需要像以前一样自收自支；另一部分人员将通过一段时间的调整逐步分离出去，考试合格人员可成为执业兽医，领办、创办经营性兽医服务机构。这部分人员依然是乡村一级防疫队伍的重要组成部分。根据兽医行业的国际职业道德标准，在重大疫情发生时，他们必须服从政府安排，从事强制性免疫等工作。

    记：政府编制内的人员还是占了相当大的比例，如果没有疫情，这部分人会不会无事可做？

    贾：当然不会。我国畜禽养殖量大，防疫任务繁重，按国家规定需要实行强制免疫的畜禽，每年就有160多亿头（只），靠一年两次突击免疫，其有效率最多仅有50%。必须采取常年做基础免疫、按月补免的办法，才能维持畜禽有效抗体水平，完成这项任务需要足够的防疫力量。这部分编制内人员在无疫情的情况下每天要完成产地检疫和屠宰、检疫、监督检查、打耳标、登记、家禽强制免疫等大量工作，将会非常繁忙，绝不应该“清闲无事”。我们力求重视免疫工作，杜绝“轻防重治”和“留病养医”的现象。通过这样的改革，就能够既保证机构不臃肿，又保证当疫情真正发生时，有足够的兽医队伍投入“战斗”。目前，我国已有新疆、内蒙古、辽宁等6个省区的改革方案得到了中央政府的批准。我们现在要做的是，协调各部门尽快解决人员编制和经费的问题，让改革措施真正落到实处。（编辑：颜彦）