我国经济社会发展的战略任务：提高粮食综合生产能力

　农业部粮食综合生产能力研究课题组

　　粮食问题始终是关系我国经济社会发展全局的重大问题。在全面建设小康社会的新时期，在粮食供求关系不断变化的新形势下，确保国家粮食安全关键是建立粮食稳定增长的长效机制，着力提高粮食综合生产能力。

　　充分认识提高粮食综合生产能力的重大意义

　　粮食综合生产能力，是指一个国家或地区在一定时期内，由当时的资源状况和经济、技术条件所决定的，各种生产要素综合投入所形成的，可以相对稳定实现一定产量的粮食产出能力。主要包括资源保障、物质装备、科技支撑、抗御风险和政策支持等方面的能力。新中国成立特别是改革开放以来，围绕提高粮食综合生产能力，党和政府做出不懈努力，采取了一系列政策措施，促进粮食生产不断登上新台阶，成功地解决了亿万人民的温饱问题，取得了用全球9%的耕地养活世界21%人口的伟大成就。历史经验证明，保护和提高粮食综合生产能力，促进粮食稳定增产，关系全局，意义重大。

　　1、提高粮食综合生产能力是确保国家粮食安全的需要。民以食为天。在我国这样一个人口众多的大国，粮食安全既是重大的经济问题，也是不可忽视的政治问题。确保粮食安全是我国经济社会发展必须守住的一条“底线”。没有必要的粮食综合生产能力作保障，就没有可靠的粮食安全，就没有稳定的发展环境。目前，我国人均粮食消费水平尚未达到800斤，总体并不宽裕，粮食问题始终牵动着全局。提高粮食综合生产能力，实现粮食生产的稳定发展是国家粮食和经济安全的重要保障。

　　2、提高粮食综合生产能力是增强农业综合生产能力的需要。粮食问题是农业问题的“重中之重”，粮食综合生产能力是农业综合生产能力的集中体现。目前我国粮食作物播种面积占农作物播种面积的65%以上，粮食生产是农业结构布局的基础，影响着农业结构的调整和农村经济的发展。粮食收入又是农民收入的重要来源，一些粮食主产区农民的粮食收入要占到纯收入的40%—50%。只有粮食综合生产能力提高了，农业结构调整才能持续，种粮农民的收入才能稳定增长，农业综合生产能力才能稳步提高。

　　3、提高粮食综合生产能力是确保国民经济协调发展的需要。农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础。改革开放以来，国民经济几次大的波动大都与粮食生产的大起大落有关。国民经济几次大的调整，又都把发展农业和粮食生产作为加强宏观调控的重要内容。近几年国民经济的快速增长，粮食的稳定供给起着重要的支撑作用。特别是针对近年来粮食面积、产量连续下滑和一些行业投资过热的状况，中央从全局和战略高度，把发展粮食生产作为加强和改善宏观调控的重大举措，粮食增产农民增收成为引人注目的一大亮点，避免了经济生活中煤电油运紧张与粮食短缺“双碰头”的不利局面。历史经验表明，提高粮食综合生产能力，稳定发展粮食生产是国民经济持续健康发展的“平衡器”。

　　4、提高粮食综合生产能力是应对复杂国际形势的需要。

　　粮食与能源一样，是当今世界重要的战略资源。“手中有粮，心里不慌”。我国既是粮食生产大国，也是消费大国，粮食进出口对国际粮食市场的变化有着重大影响。有关专家分析，我国粮食自给率每下降1个百分点，就会影响世界粮食贸易量2个百分点。在国际粮食库存起伏不定、运输成本不断增加的条件下，我国利用国际市场弥补国内粮食缺口的余地受限，只能进行品种调剂和年度性弥补少量缺口。我国的国情决定了只能基本立足国内解决粮食问题。提高粮食综合生产能力，既是基于国情的必然选择，也是应对复杂多变的国际形势和在国际竞争中掌握主动的必要条件。

　　准确把握我国粮食综合生产能力的变动规律

　　我国的粮食综合生产能力是随着经济社会发展和综合国力增强不断提高的，从粮食产量的增长变化看，大体划分为三个阶段。

　　第一阶段为1949—1978年的逐年积累阶段。29年间粮食总产由1949年的2264亿斤增加到1978年的6096亿斤，粮食年均增长达到3.5%。同期人均占有粮食由420斤提高到636斤。这一阶段粮食生产波动大，人均占有量低，供不应求的矛盾没有根本解决。但这一时期农田水利等基础设施建设不断加强，农业生产物质装备和科技进步水平逐步提升，粮食综合生产能力有了显著提升，为改革开放后粮食产量的稳步提高奠定了一定的物质基础。

　　第二阶段为1979—1998年的迅速提高阶段。19年间虽然出现了几次波动，但总体上保持了迅速增长的态势，全国粮食产量先后登上7000亿、8000亿、9000亿和10000亿斤四个台阶，人均占有量达到800斤，从根本上扭转了我国粮食长期短缺局面，实现了粮食供求基本平衡，丰年有余。这一阶段粮食综合生产能力的提高主要是由于农村改革开放，实行家庭承包经营，极大地调动了农民的生产积极性，解放和发展了农村生产力。同时，国家实行了一系列促进粮食生产的政策措施，大幅提高粮食收购价格，增加化肥等物质投入，建设一大批商品粮基地，推广应用了杂交水稻、杂交玉米等高产新品种和新技术，不仅新增了粮食生产能力，也使过去积累的生产潜能得以释放。这一阶段我国粮食综合生产能力达到10000亿斤以上。

　　第三个阶段为1999年以后的徘徊回落阶段。1999—2003年，由于粮食供大于求和一些地方在农业结构调整中放松粮食生产等原因，粮食播种面积大幅调减，农民种粮积极性受到挫伤，加上严重自然灾害的影响，粮食生产连续减产。2003年粮食总产只有8614亿斤，下降到上世纪90年代初的水平，某些粮食品种的供求关系一度趋紧。2003年下半年特别是2004年以来，中央出台了一系列恢复和发展粮食生产的政策措施，在政策好、人努力、市场旺、天帮忙等综合因素共同作用下，2004年粮食生产出现重要转机，扭转了粮食种植面积连续5年下滑的局面。2004年粮食总产9389亿斤，比上年增产775亿斤；平均亩产616斤，增长19.2斤，总产增量和单产水平均创历史最高纪录。但与上一时期相比，这一时期粮食生产水平有所回落，粮食综合生产能力也有一定幅度的下降。特别值得注意的是，粮食主产区的范围逐步缩小，粮食主销区的范围进一步扩大。目前，能够调出商品粮的省份和能够大幅度增产粮食的省份越来越少。2004年与1998年相比，粮食产量出现下滑的省份达23个，其中有8个省的减产幅度超过20%。粮食综合生产能力的下降必须引起高度重视。

　　我国粮食综合生产能力变化的主要特点和规律是：

　　1、粮食综合生产能力由多种要素构成，能力建设需有全面性。各种要素对粮食生产能力的形成既相互促进，又相互制约。每个要素在粮食综合生产能力建设中都不可或缺，起着独特作用。一种要素的变化往往会制约和影响其他要素作用的发挥，并影响粮食生产，符合经济学的“短边法则”。提高粮食综合生产能力不能倚重倚轻，必须全面加强建设。 

　　2、粮食综合生产能力和实际产出水平存在一定的差距，能力建设需有超前性。粮食综合生产能力既表现为一定的粮食产量，又包涵了一定的粮食增产潜能。当各种要素同时充分发挥作用时，粮食产量接近粮食生产能力；当各种要素不能同时充分发挥作用时，当期粮食产量往往低于粮食生产能力。要确保一定的产出，就必须超前建设，使能力明显高于要达到的产出水平。

　　3、粮食综合生产能力是动态变化的，能力建设需有稳定性。

　　一个时期粮食产量的波动往往与能力的不稳定有关，当粮食生产能力达到一定水平时，如果不注意保护，很容易出现下滑的局面，导致粮食产量大起大落，粮食生产能力易降不易升。特别是在全面放开粮食市场的条件下，能力建设面临更多的不确定性。要实现粮食的稳定增产，就必须大力保护粮食综合生产能力，稳定建设粮食综合生产能力。

　　4、粮食综合生产能力的提高是长期积累的结果，能力建设需有持续性。提高粮食综合生产能力是一个缓慢的过程，从一个台阶上升到更高的台阶需要几年、十几年甚至更长的时间。水平越高，再上新台阶的难度就越大。只有各种要素不断的积累，才能取得整体突破。提高粮食综合生产能力必须持之以恒，不能松懈和停顿。

　　客观分析提高我国粮食综合生产能力的影响因素

　　我国粮食综合生产能力受多种因素影响，总的看，制约因素不断增强，增长潜力有待挖掘。

　　1、资源日益紧缺，约束越来越大。

　　从耕地资源看，我国人均耕地数量少，1998年至2004年的6年间，我国净减少耕地1.08亿亩，目前仅有耕地18.37亿亩，人均只有1.41亩，全国已有600多个县(区)低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线；耕地质量总体偏低，高产田只占耕地总量的28%，有62%耕地受到不同程度的干旱、陡坡、瘠薄、洪涝、盐碱等制约。从水资源看，每年农业生产缺水约300亿立方米，不仅存在严重的季节性和区域性缺水问题。而且农业用水的利用效率普遍偏低，不同程度地存在浪费现象，水资源平均利用率只有40%—45%。

　　今后若干年，随着我国工业化、城镇化进程加快，人口增长，耕地减少和水资源紧缺的趋势不可逆转，城市与农村争地、工业与农业争水的矛盾更加突出。发展粮食生产所需的资源总量难以增加，提高粮食综合生产能力只能在有效保护资源的基础上，更加注重提高资源的利用效率，通过加强耕地质量建设，弥补耕地数量的不足；通过发展节水农业，缓解农业用水紧缺的矛盾。

　　2、基础设施薄弱，装备水平偏低。

　　从农田基础设施看，现有的农田水利工程大多老化失修，设施不配套，主灌区骨干建筑物的完好率不足40%，配套率不足70%，难以发挥应有的作用。从化肥、农药等投入品看，存在使用效率低下、污染生态环境等问题。据测算，我国氮肥当季利用率仅30%左右，比发达国家约低20个百分点，20世纪50年代每斤化肥可生产粮食15斤，目前仅7斤左右。从农机装备来看，耕种收综合机械化水平仅为32.4%，与先进国家相比还有较大差距，总体上仅相当于法国20世纪50年代、韩国20世纪70年代末的水平。

　　改善基础设施和装备条件大有潜力可挖。有关专家分析，通过完善农田基础设施，使现有6亿亩中低产田得到改造，每亩若提高一个等级就可增产200斤；通过科学使用化肥，把化肥利用率提高10个百分点，可提高粮食产量60亿斤以上；通过提高农机装备水平，可使农机装备对粮食单产增产贡献率在现有基础上进一步提高。

　　3、科技贡献率偏低，创新能力不强。

　　据测算，目前科技进步对粮食单产的贡献率为48%，低于发达国家70%的水平，科技支撑的作用还不够充分。研发和创新能力较弱，突破性品种和重大增产技术较少。农业科研与推广脱节，难以形成合力。成果转化速度慢，全国平均每年审定的品种在100个以上，其中90%的品种推广面积不足100万亩。农民科技文化素质相对较低，平均受教育年限只有7.3年，接受过农业职业教育的不足5%。我国靠科技增产的潜力还很大。近年来，我国成功选育了20多个超级杂交稻新品种新组合，基本实现百亩示范片平均亩产1600斤的目标，已经育成的超级小麦品种亩产达到1200斤。如果加快高产优质品种的示范和推广，对粮食增产的作用将十分明显。

　　4、抗灾能力弱，市场风险大。

　　从自然风险看，我国属自然灾害频发的国家。1999—2003年间，平均粮食作物自然灾害受灾面积6.2亿多亩，其中成灾3.7亿亩，绝收9600万亩，年均造成粮食损失1000亿斤左右。而且农业重大病虫害重发频率也显著上升，国外危险有害生物传入几率不断增大。从市场风险看，我国粮食生产深受市场变化的影响，粮食供求和市场粮价的小幅波动往往导致生产大起大落。提高抗御自然灾害和市场风险的能力大有文章可做。据测算，加强自然风险控制，有可能每年挽回粮食损失300亿斤以上。只要建立完善的市场经济体系，增强国家宏观调控能力，健全分散和规避风险机制，搞好国内市场与国际市场衔接，就会降低农民面临的市场风险。 

　　5、政策扶持力度不够，支持手段有待完善。

　　改革开放二十多年来，我国粮食生产支持政策体系逐步建立和完善，特别是近年来实行“两减免三补贴”和最低收购价政策，调动了种粮农民的积极性。但是，目前对粮食生产的扶持政策力度还不够，支持手段还有待进一步完善。粮食生产的补贴制度还没有建立起来，补贴的渠道还不多，水平还比较低，范围还比较窄；粮食生产的投入机制还没有建立起来，国家对粮食生产基础设施建设投资的投入比重低、增幅小，粮食生产缺乏相应的信贷支持，工商资本和社会资本尚未进入粮食生产领域；粮食产销区的利益平衡机制还没有建立起来，粮食主产区财政困难，缺乏重农抓粮的动力。

　　我国已进入统筹城乡发展的新阶段，初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的物质条件。随着我国经济发展水平的提高和财力的增强，运用政策手段支持和保护粮食生产的力度将不断加大。因此，依靠政策提高粮食综合生产能力不仅是必要的，也是可行的。

　　科学判断我国粮食供求变化的基本态势

　　随着温饱问题的解决和全面建设小康社会进程的加快，近年来我国粮食消费呈现出一系列新的变化，总量稳步增长，结构明显变化，质量要求提高，消费替代增强，对粮食生产提出了新的更高要求。

　　1、需求总量继续增加，需求增速有所放缓。

　　近年来粮食需求保持稳定增长，年消费增长100亿斤左右，呈现“两增一减”态势。2004年与1990年相比，口粮消费总量下降13.39%；饲料用粮增长55.34%；工业用粮增长288.9%。今后一个时期，随着人们生活水平的提高，膳食结构的改善，城镇化进程的加快，人均口粮消费将进一步减少；饲料用粮随着畜牧业的发展会进一步增加，但增速会有所放缓；工业用粮因技术进步和工艺改进，用于转化的用量会有所增加；种子用粮因播种面积相对稳定和技术不断改进的影响，继续保持稳定态势。

　　2、品种结构进一步优化，各品种需求存在差异。

　　近年来，我国粮食需求呈现多样化趋势，品种结构日益优化。从四大粮食品种看，2004年与2001年比，小麦需求量有所回落，但专用小麦的需求明显上升；稻谷消费量进一步增长；玉米需求量不断增加；大豆需求量大幅增长。今后随着畜牧业的发展，玉米和大豆的需求仍将不断增加；随着人们膳食结构的改善，稻谷的需求稳定增长；小麦需求总量相对平稳，优质品种的需求进一步增加。

　　3、二元粮食消费结构逐步改善，粮食商品需求不断增加。

　　我国粮食消费存在明显的城乡二元特征：农村居民人均口粮消费量显著高于城镇居民，是城镇居民的1.5—2倍；动物性食物等消费量显著低于城镇居民，2000—2003年为城镇居民年均购买量的三分之二左右。同时，农村居民的粮食消费主要是自产自用，商品性消费较少，城镇居民则主要是商品性消费。今后随着农村人口的流动和城乡分割二元结构的改善，城乡食物消费的二元结构将逐步改善，商品性用粮会大大增加。

　　4、食物消费呈现多样化趋势，但粮食消费仍占主导地位。

　　近年来，我国蔬菜、水果、水产品、油料、奶类和肉类的人均占有量都有了很大的增长，非粮食食物消费对粮食消费的替代作用明显增强。这种替代作用虽在一定程度上延缓了粮食消费需求增长的压力，但也对发展粮食生产提出了新的要求。肉蛋奶的增长很大程度上还要靠粮食的转化，畜牧业的发展仍要以粮食生产的发展为依托。发展非粮食饲料作物、蔬菜和水果等与粮食生产在资源利用上存在一定的竞争关系，粮食有了保障才有可能更多地发展经济作物。同时我国长期形成的以植物蛋白为主的膳食结构和消费习惯不可能在短期内发生大的改变，粮食消费在食物消费的主体地位在相当长的时期内还难以动摇。

　　5、国际贸易对国内消费的影响初步显现，个别品种的影响较大。

　　近几年，我国粮食有进有出。值得注意的是，近几年玉米出口和大豆进口的增长较快。这种变化既反映了我国食用油和饲料用豆粕需求的增长，也反映在饲料用粮上进口大豆与出口玉米相替代的基本格局，这是影响今后粮食消费和粮食生产的重要因素。

　　从粮食供求形势分析，今后我国粮食供需将长期处于紧平衡状态。需求呈刚性增长，消费量将继续增加；生产受资源、技术、资金制约和种粮比较效益影响，产量增长难度很大。长远看，供需之间将存在一定缺口，个别年间、个别品种、个别地区还可能出现短暂的供求趋紧。

　　进一步明确提高粮食综合生产能力的战略思路

　　基本立足国内生产，保持粮食供需总体平衡，满足人民生活不断增长的需求，是我国粮食生产发展必须长期坚持的目标。要实现这一目标，必须大力提高粮食综合生产能力，始终坚持以科学发展观为指导，认真贯彻统筹城乡发展的基本方略，在加强现有能力保护的同时加大新增能力建设的力度，不断创新市场经济条件下提高粮食综合生产能力的新思路。

　　———坚持市场调节与政府调控相结合的指导方式。充分发挥市场机制对粮食生产的调节作用，引导生产要素向粮食生产领域流动，按照市场需求组织粮食生产。切实把粮食作为国民经济的战略产业，加强和改善宏观调控，加大政府对粮食生产的支持保护力度，始终处理好粮食增产与农民增收的相互关系，处理好粮食与经济作物的比例关系和其它食物品种的替代关系，维护种粮农民的经济利益，多用经济杠杆调控粮食生产与流通，保证粮食供给，稳定粮食价格，努力实现粮食稳定增产和农民持续增收。

　　———坚持向主产区倾斜的战略选择。根据区域特点和比较优势，调整和优化粮食生产区域布局和品种结构，提高粮食生产的集中度，培育有竞争力的粮食产业带。实施差别政策，加大对粮食主产区的投入，保护和调动主产区政府和农民重农抓粮的积极性，稳定全国粮食生产大局。

　　———坚持科技兴粮的主攻方向。大力推进农业科技进步，增强科技创新和储备能力，围绕提高单产，加快品种改良，推广实用技术，提高劳动者素质，不断提升粮食生产的科技含量，使粮食生产切实转变到依靠科技进步和提高农民素质的轨道上来。

　　———坚持走粮食产业化经营的发展道路。用工业化的理念改造传统的粮食产业，大力培育新型的粮食生产经营主体，以粮食加工企业为龙头，积极拓展“订单”生产，推进粮食加工转化。以农垦企业和种粮大户为重点，积极推进粮食生产的专业化、机械化和标准化，提高粮食商品率。按照一体化的思路，构建新型的粮食生产、加工、销售经营体系，不断提高粮食产业的整体效益。

　　———坚持节约和保护资源的可持续发展战略。转变粮食生产增长方式，强化耕地、水资源和生态环境保护，从“藏粮于库”转向“藏粮于地”，综合运用多种手段提高资源利用效率，拓展食物来源，走一条资源节约型、环境友好型的粮食发展新路子。

　　粮食综合生产能力建设要统筹规划、稳步推进、重在投入、全面加强。根据今后5—15年经济社会发展的要求，粮食综合生产能力建设必须有五个明显增强。

　　一是资源保障能力明显增强。到2010年和2020年粮食播种面积必须稳定在15.5亿亩和15亿亩左右。耕地的基础地力提高一个等级。在农业用水供需缺口进一步扩大的情况下，灌溉用水必须维持现有的3600亿立方米水平，不足部分通过减少渠道输水损失、提高天然降雨利用率和灌溉用水生产率等各种节水措施予以解决。

　　二是物质装备能力明显增强。到2010年我国农田基础设施投入需要形成稳定增长的机制，保障能力需要大大增强。化肥在稳定投入的基础上，通过大力推广测土配方施肥等措施，将有效利用率提高10个百分点；进一步改善农药品种结构，推广先进药械和低毒无残留农药，提高利用率；加大种子科研投入，加快新品种更新换代步伐；农机装备水平明显提高，耕种收综合机械化水平由现有的33%提升到45%。到2020年我国农田基础设施建设得到进一步改善，良种换代步伐进一步加快，化肥、农药利用率明显提高，四大粮食作物基本实现机械化。

　　三是科技支撑能力明显提高。到2010年和2020年科技进步对粮食单产的贡献率要在现有48%基础上明显提高，力争每年提升一个百分点，主要粮食作物平均单产分别达到645斤/亩和700斤/亩，分别比2003年提高29斤/亩和84斤/亩。

　　四是抗御风险能力明显增强。到2010年粮食生产自然灾害损失要由现有的5—10%，控制在5%以内；到2020年控制在2—3%以内，建立较为完备的粮食生产防灾减灾体系，明显增强粮食生产化解市场风险的能力。

　　五是政策支持能力明显增强。到2010年，随着综合国力的提高，我国粮食生产政策支持保护体系框架基本建立，农民种粮积极性稳步提高；到2020年基本上建立起与粮食发展适应，与国际规则接轨的政策支持保护体系，确保主产区农民种粮积极性持续稳定。

　　全面提高我国粮食综合生产能力

　　我国完全有能力依靠自己的力量解决人民的吃饭问题，确保国家粮食安全，继续为世界农业和粮食生产做出应有的贡献。今后一个时期，要按照中央的决策部署，把提高粮食综合生产能力建设作为经济社会发展的重大战略任务，采取更有力、更直接、更有效的政策措施，全面提高我国的粮食综合生产能力。

　　1、建立耕地严格保护和合理利用的有效机制。明确土地产权关系，探索土地承包经营权“物权化”的有效形式，扩大农民承包经营权权能，增强农民对耕地的利益关切和保护能力。提高耕地占用税税率，增加对农民的补偿，加大征占土地的成本，遏制多征多占土地多收益的利益驱动。严格耕地占补平衡制度，明确补充耕地的质量要求。坚决落实《刑法》有关规定，用法律遏制违法乱占耕地的势头。对违法乱批耕地逾越“红线”的责任人追究责任。增加“沃土工程”的实施规模和范围，建立耕地质量建设补偿制度。对农民保护和培肥地力的行为给予奖励扶持，引导农民运用综合农艺、生物和工程措施提高耕地质量。

　　2、加强节水改造为中心的农田水利建设。加快大型灌区续建配套步伐，完善灌排体系；开展田间排灌、小型灌区和非灌区抗旱水源、丘陵山区和其他干旱缺水地区雨水集蓄利用等田间水利工程项目建设。对农民投工投劳兴修农田水利和购买田间节水设备给予奖励补贴，引导产业化经营的龙头企业等社会力量参与农田水利建设。以贯彻《中国节水技术大纲》为重点，减少高耗水作物，增加少耗水的耐旱作物，优化农业用水配置。推广保护性耕作等田间节水技术，促进有限水资源的节约和高效利用。

　　3、大力推进优势粮食产业带建设。加强优势粮食产业带建设，引导粮食生产向主产区集中，逐步形成布局合理，特点鲜明的粮食品种优势产业带。大力推进国家优质粮食产业工程。把工程实施范围从主产区的产粮大县拓展到产销平衡区和销区的重点产粮县，鼓励省级特别是销区省级政府从当地实际出发，选择一些有粮食增产潜力的农业大县组织实施区域性的优质粮食产业工程。充实工程建设内容，完善配套工程项目建设。设立粮食产业带建设专项资金，逐步增加投资强度。除中央安排投资外，鼓励地方增加粮食生产能力建设的配套投资。

　　4、依靠科技进步努力提高粮食单产。建立健全农业科技创新体系，加强农作物改良中心和重点实验室的建设，组织开展生物技术、信息技术、遗传工程等基础性研究和重大科研项目攻关，加快粮食作物品种改良步伐，推出一批高产优质粮食新品种。加强品质资源的保护和开发利用，强化知识产权保护，增强自主创新能力。鼓励农业推广机构、科研单位、大专院校等投身农业生产主战场，推进粮食生产科技成果产业化。按照公益性职能和经营性业务分开的原则，合理设置国家基层农技推广机构。支持农民专业合作组织和产业化经营的龙头企业开展多种形式的农技推广服务。

　　5、建立健全粮食生产扶持制度。逐步增加对种粮农民直接补贴的规模，扩大补贴范围，提高补贴标准。增加良种补贴和农机具购置补贴资金，扩大补贴范围，完善补贴方式。探索粮食生产投入品进行直接补贴的有效方式，保障农民种粮收益。抓紧研究出台《农业补贴条例》等法律法规，奠定种粮农民直接补贴的制度化和法律化的基础。健全主要粮食品种的最低收购价制度，逐步扩大涵盖的粮食品种和区域范围，合理确定最低收购价标准和公布的时机，完善最低收购价操作体系。设立财政粮食保险补贴专项，探索建立粮食作物政策性保险制度。

　　6、妥善协调好产销区的利益平衡关系。调整粮食风险基金中央与地方的配比，帮助主产区解决粮食历史挂账，加大对产粮大县的财政转移支付力度，调动主产区重农抓粮的积极性。控制非主产区特别是主销区粮食面积和产量的过度调减，明确主销区更多的粮食安全责任。鼓励销区到产区投资建设粮食生产基地、流通储运设施和加工企业。积极研究用税收等经济杠杆调节粮食消费与粮食生产的利益关系。

　　7、大力推进粮食过腹转化和加工转化。广辟食物来源，充分利用非耕地资源，发展节粮型畜牧水产养殖业。有计划地发展饲用粮食作物，稳步推进作物种植由“二元”结构向“三元”结构转变。稳步实行退耕还牧还草政策，鼓励发展非粮食饲料作物。以小额贷款、贴息补助、提供保险服务等形式，支持粮食主产区加快发展畜牧业，促进粮食过腹转化增值。综合运用财政贴息、税收优惠和信贷扶持等手段鼓励种粮大户、农民合作组织和企业发展粮食加工业。加强秸秆综合利用技术研究，制定相应的鼓励政策，不断开发粮食秸秆的新用途。

　　8、充分发挥农垦企业的粮食生产优势。充分发挥农垦商品粮基地的战略作用，增加对农垦农机购置、更新的补贴力度，提高农垦粮食生产的机械化水平。增加农垦科技事业发展投入，加大对农垦良种繁育、加工、检验等设施建设的支持。加强农垦水利设施建设，建设一批大型灌区、渠道工程和配套渠系。通过财政转移支付支持农垦税费改革，减轻农垦企业和种粮职工负担。

　　9、建立粮食生产风险预警机制。研究确立与中国国情相适应的预警理论和预警方法，逐步建立高效统一、与国际接轨的监测预警系统。增加对粮食生产预警系统建设的投入，充分利用卫星遥感等先进技术，不断提高预测水平。建立粮食生产防范重大自然灾害和病虫害的应急反应和处理机制，努力提高对自然灾害和病虫害的监测预报水平，做好防灾的各种物质储备，制定各种灾害的防范和救助预案，确保灾害发生时能够及时反应和有效救灾。

　　10、创造有利于粮食生产的市场环境。密切跟踪国际粮食市场变化，采取积极有效措施，控制好粮食进出口的数量和节奏。制定扶持政策，鼓励东北玉米出口。进一步加大对大豆生产的支持力度，逐步缓解大豆进口的压力。积极挖掘杂粮薯类生产潜力，不断增强出口优势。鼓励企业到国外投资建设生产基地，拓展国内食物补充渠道。全面放开粮食购销市场，促进购销主体多元化。加强粮食批发市场建设，努力形成全国统一、开放有序、公平竞争的粮食市场流通格局。逐步增加粮食上市品种，完善交易制度，发挥期货市场的价格引导和套期保值、规避风险作用。