粮食调控　哪只手更有效

    得力于中央强有力的宏观调控措施，特别是特殊的惠农、扶农政策，2003年末2004年初的粮食价格的剧烈波动稍无声息地被平定了，时隔一年后，在更多的人们已经忘怀了这“窄起风云”的今天，作为一名基层粮食工作者，我却有着另一番的思考，这就是，在新的发展时期，粮食调控，哪只手更有效？！

    在《粮食流通管理条例》颁布实施后，粮食购销实现了全面的市场化，理论上说，国家对粮食已不再视作特殊商品，而是作为一般商品一视同仁，对粮食的调控更多地依赖于看不见的手的作用，这是不争的事实，也是市场经济体制建设和完善的需要。然而在粮食流通管理从计划经济向市场经济的后过渡期，也即《粮食流通管理制度》施行的初期，由于计划管理模式的惯性力，实际上对粮食流通进行调控的力量远不是那么简单，从目前的情势来分析，至少存在以下几种力量在角逐：一是责任无限的政府；二是顺风得势的新生的个私民营经济；三是顺时应变重获新生的国有粮食企业；四是国家刻意建立的三级储备体系；五是整个链索中最耐人寻味的一节的粮食生产者；六是越来越重要的粮油进出口经营者。在粮食购销市场化后，国家的经济安全与粮食安全之间的关系并没有质的变化，也就是说国家的粮食安全是国家经济安全的一个极其重要的组成部分，国家的粮食安全是国家经济安全的重要基础，既存在全局与局部的关系，同时也是一种相辅相成、同生共荣的关系。各种力量博弈，站在国家的角度就是希望以最低的或者说起码应该是可接受的成本，来达到确保国家的粮食安全以及经济安全，其它利益主体从道义上说应该自觉服从国家安全和国家的粮食安全，但他们是否有在保证国家粮食安全的前提下进行竞争的主观意识则要视国家的法令、政策而有所区别。换句话说，也就是如果国家没有一部约束力很强的法令，在我国可见的将来一段时期内，由于粮食产不足需、紧张平衡的基本国情，一旦发生自然灾害或突发事件，粮食市场供求矛盾趋向急烈，则如前所说的各力量不一定全部俯首听命，国家实现粮食安全的成本有可能趋于高昂。这有例为证。

    远的不说，2003年末2004年初粮价急剧波动中有关各方的反应就是明例。2003年10月中旬开始，首先是国际市场大豆价格上涨，引发国内大豆、小麦及面粉价格上涨，涨幅达到20%左右，江苏省南通地区的大米从1.80元/公斤一下子涨到了2.00至2.40元/公斤,面粉从1.64元/公斤涨到2.20元/公斤,菜油从6.80元/公斤涨到8.40元/公斤；2004年2月下旬以后，也即春节后，江苏、浙江、上海大米价格反季激涨，与2003年同期对比，当时大米价格上涨了60%至70%，小麦上涨40%以上，玉米上涨20%以上,江苏省南通地区的粳稻收购价从春节前的1.90元/公斤猛涨到2.28元/公斤,大米涨到2.80至3.00元/公斤,小麦从1.60元/公斤涨到1.80至1.90元/公斤。这种粮食价格从一段时期的持续低迷到当时的连续上涨，客观上表明在2004初粮食供求关系已经发生了重大变化，而且其原因一方面是粮食产量连续多年的减少，另一方面是粮食需求的持续增长，而且粮食价格一定程度的上涨，有利于增加粮食生产和农民增收，这些基本上得到大家的公认，而且在中央采取有力的调控措施后供求矛盾有所缓和的事实，也从一方面证明了这一判断的基本正确。这些并不是我们在这里要关心和讨论的内容。我们所关注的是在这样一个特定的时期，粮食流通市场各方的表现，由此说明博弈各方的目标并不趋同。

    首先是作为宏观调控主体的各级政府的行为。粮食价格连续上涨后，到2004年3、4月间各级政府才在政策上见诸行动，其时全国大部分地区的夏熟作物的播种已经基本结束，全年的茬口布局也大体定局，反应了政府宏观调控的滞后性。2004年的粮食增产有中央政策的刺激效应，但如果没有水份的话，更多地还是要归功于老天爷。当然政府宏观调控的目标是非常明确的：一方面要保证粮食价格不出现过大的起落，不致于因为粮食价格的混乱而造成经济形势的混乱进而影响整个经济的快速增长，另一方面要保证农民收入的增长，使三农问题有所缓和，更重要的一个方面是要通过稳定粮食稳定经济，从而确保大局的基本稳定。但是由于实行“米袋子”省长负责制，上级政府与下级政府，产区的政府与销区的政府间各自所要达到的目标又是十分不一样的，往往也会貌合神离。在中央不再直接干预制定全国统一的粮食调拨计划的情况下，这些大大小小的有着不同需求的政府将不得不坐下来协商，达成一定的妥协，实现一种力量平衡。

    其次是粮食之来源的决定者即粮食生产者的行为。由于粮食购销市场的全面放开，一下子从保护价敞开收购的保护伞下被抛到了市场上，面对市场的迅速变化，一方面有着追求利益最大化的心愿和趋势，因而在种植结构和粮食种植的品种结构、品质结构上与市场的需求更加贴近，另一方面，由于信息的不对称，他们往往又会被市场这朵美丽的玫瑰刺痛，而显得茫然不知所措。虽然国家的农业、特别是粮食支持政策给他们带来了一定的可见的好处，但是他们担心政策是否能持久，更担心随之而来的其它名目的负担的增加。因此，就我们所知，除了种植粮食仍有比较优势的地区外，更多地区的农民更多也是更加理智的目标取向、行动取向是：种够自己吃的，尽量多种其它来钱多、来钱快的经济作物。

    第三是改革后的国有粮食经营企业的行为。由于“三老”问题尚未完全解决，要象个私企业一样轻装上阵仍不现实，虽然在享受着农发行低息贷款、税收政策、仓储设施等方面占着一定的优势，但是由于农发行贷款手续繁杂、条件苛刻、借还款由农发行说了算，与购销经营的时机不能同步等造成机会成本增大而被抵消，加之税收优惠政策将随着加入WTO过渡期的结束而不再存在，国有粮食企业仍然无法与其它企业站到同一起跑线上。购销市场化后，如果改革到位的话，国有粮食企业将不再主要承担政策性业务，而是成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自求发展的“四自”企业，受利益的驱动，唯利是图的一面将凸显出来，与政府的调控目标不一定完全吻合。在2003年末到2004年初的粮价波动中，大多数国有粮食企业不失时机地抛售了手中的粮食，在市场化后第一次赚了个饱；有的甚至不惜违规动用了代储的国家、省、市级储备粮，加剧了国库的空虚。而当国家计划启用储备粮食平抑市场时，企业由于害怕受到法律的追究，又不惜高价到市场上去抢购，与民争粮、与民争价，导致粮食价格的更加剧烈的波动，而且造成企业新的巨额亏损。

    第四是个私经营者的行为。他们虽然受惠于国家的政策，得以凭借其后发优势迅速在粮食流通市场上夺取了不小的市场份额，但是市场经济的规律决定了他们的本质是唯利是图，因此，在市场价格剧烈波动之时，资本的本来面目尽显无遗，不顾政府严令，囤积居奇、抢购惜售，而且以自由经营为借口，对粮食行政主管部门的管理蓄意回避或者虚与委蛇。

    第五是三级储备体系。三级储备体系根据目前的中央、省、地方储备粮的管理规定，有一个适时轮换和不得新增陈化粮、不给财政增加过重负担的要求，在正常情况之下，少数个别地方政府甚至直接或间接地希望储备粮不全部进行实物储备，而是进行货币储备。而一旦市场情况发生变化，害怕承担政治风险，往往不惜高价入市抢购粮食，逆向操作，甚至成为市场动荡的最主要根源之一。2003年10月后，市场粮价急剧上涨之际，有些地方下达省外粮食采购建议数，说是建议实际上附带了很大的政治成份，层层下达后，有些地方不计成本不顾影响地在本地市场抢购或外出采购，结果由于2004年中央宏观调控目标的实现，粮价趋于稳定，一些企业形成了新的亏损，而这时候政府、上级都不再关心这件事了，因为眼见得的那场粮食风波已经平定了，粮食又不那么重要了。储备粮参与经营，实际上是政府和企业的一种调和，而这种调和的代价就是一旦粮食危机不可避免，粮食安全就成了泡影。

    粮油进出口商在粮食市场发生激变的时候又会怎样表现呢？我们发现一个很奇特的现象，就是在市场比较平静粮食比较充裕的时候，粮食进口量反而较多，而当粮食价格较高，比较紧张的时候，出口却也比较积极。究其原因，现在的粮食进出口不再完全是保证国内市场供应，而是站在自身经济利益的角度来进行经营决策的。

    粮食安全的状况取决于各主体力量矢线的合力，各力量矢向和角度将最终决定粮食安全的保障机制和保障程度。在我们这样一个人口大国，这样一个发展中的大国，这样一个资源粗放式利用的大国，特别是市场经济体制初步建立，粮食购销市场化刚刚推开的情况下，粮食安全之花需要众手共浇，否则的话，布朗预言说不定就会不幸而被言中。而我们所经历的情况往往是这样一种循环：粮食生产不足，需求刚性增加，粮食价格上涨，市场开始紧张，三级储备扩储，用粮企业抢购，企业经营趋向活跃，粮食价格步步攀涨，其它物价搭车上涨，社会关注粮食问题，鼓励粮食生产，进口大量粮食，三级储备逐步充实，粮食市场趋向平衡，进口粮食大量到港，扩种的粮食渐次收获，三级储备需要轮换，经营者不再囤积居奇开始出售，整个社会市场粮食充溢，为怕吃亏，各持粮者竞相抛售，市场粮价跌至低谷。种粮农民被迫减少粮食种植，经营者观望不入市，储备虚库以待更低价轮入，持续一段时间之后，社会粮食经过一段时间的消化，到了一定的时机，将进入下一轮的起伏。在这整个的循环中，最苦的就是种粮农民。粮价高时他手中已经无粮，粮价低时他们也还得种粮，一是对种粮的习惯依赖，二是地方政府的干预。

    粮食大起大落对社会经济和谐发展、稳定增长是十分不利的，那么要实现粮食的宏观调控，确保粮食安全，我认为可以从以下几个方面进行一些探索：

    一是以人为本，主要就是以种粮的粮农为本，从农民增收、农业增效、农村稳定的高度，重视粮食安全，重视基本粮田的保护。

    二是从国家中长期发展的战略高度，制定粮食安全的实施方案，一经确定不动摇，以此为基准，调整各经营主体的关系，共同构建粮食安全的总体平台。

    三是依法管粮、依法治粮。在《粮食流通管理条例》施行的过程中，认真总结，不断完善，早日出台《粮食法》，提升粮食管理的级次，使新的历史时期的粮食管理成为整个国民经济发展的可靠保证。