土耳其、摩洛哥农业灌区经营管理考察报告

     农业是国民经济的基础，水利是农业的命脉。建国以来，国家投入了数以千亿元资金用于农业灌溉工程建设。如何建立科学、合理的运行管护机制，保证农业灌溉工程长期发挥效益，是摆在我们面前的一个重要而且紧迫的问题。为了学习借鉴国外农民自主管理灌区的经验，促进我国现行农业灌区管理体制的改革，推进世行贷款加强灌溉农业二期项目经济自立灌区试点建设工作，根据世行项目实施计划，国家农发办组织了考察团，于2003年10月l1日～25日，对土耳其和摩洛哥农业灌区的经营管理情况进行了考察。在土耳其，考察团走访了土耳其水利事务总局、农业部农村服务总局、东南地区开发署，考察了乌尔法省和加济安泰普省的大坝、泵站、渠道工程和农民用水合作组织，与地区水利事务分局、农业和农村服务分局的官员进行了座谈；在摩洛哥，考察团走访了摩洛哥农业部灌区主管司局，考察了L O U k k O S、ElAouamra、Doukkala灌区的大坝、泵站和渠道工程， 与地区农业开发办公室的官员进行了座谈。在考察过程中，多次走访了当地的普通农民，了解他们对本地灌区经营管理的看法和意见。现将考察情况报告如下：

    一、两国农业灌区经营管理情况

    (一)农业灌区发展概况

    土耳其西临地中海，摩洛哥北濒地中海，同属地中海式气候一一冬天多雨，夏天干燥，作物生长与降雨不同季，气候对于农业生产的影响非常大。以摩洛哥为例，赶上风调雨顺，粮食生产可达1000多万吨；如果连年干旱，粮食产量也可能降到不足200万吨。灌溉对农业的作用很大，近年来，两国都比较重视和加强农业灌溉工程的建设与管理工作。

    土耳其耕地面积2 8 0 0万公顷，其中灌溉面积850万公顷，灌溉面积中4 70万公顷灌溉设施建设比较完备，人口6780多万，人均拥有1亩多灌溉标准较高的农田。土耳其每年可利用水资源总量11 00亿方，其中地表水980亿方，地下水120亿方，近年来每年用于农业的水71 5亿方，约占65％。土耳其高度重视包括农业灌溉在内的水利工程建设，水利建设预算约占国家财政预算的28％；已建干渠13000公里、支渠1 7670公里、斗渠28400公里；水利工程规划做得较好； 计划建设中的安那托利亚(GAP)工程将在幼发拉底河和底格里斯河的上游修建22座大坝和1 9座电站，将新增1 70万公顷灌溉面积，与我国“三峡”等工程一道，被国际货币基金组织誉为“世界八大工程” 之一。

    摩洛哥耕地面积900万公顷。由于旱情严重，近年来农田灌溉设施建设较快，修建了100多座大坝、121座泵站、1244公里干渠和12510公里支渠，建有灌溉设施的农田已由60年代的2万公顷发展到现在的100多万公顷，其中自流灌溉88．7万公顷，喷灌和滴灌12．8万公顷。摩洛哥人口约3000万，人均只有0．5亩高标准灌溉农田，粮食不能自给。该国每年可利用水资源总量200亿方，其中地表水160亿方，地下水40亿方，80％水用于农业生产。灌溉对农业生产至关重要，田间走访农民，3公顷粮食产量达到30吨，是灌溉工程修建前4吨的7．5倍，灌区建设被农民誉为“天大的好事”。

    (二)农业灌区自主管理特点

    随着农业灌溉工程的快速建设和发展，土耳其和摩洛哥政府逐渐发现，筹集农业灌溉工程正常运行所需资金和从农户手中收取水费越来越困难。因此，从90年代开始， 两国开始引入农民参与式管理的概念，积极推行农民自主管理灌区计划。

    土耳其农民自主管理灌区存在两种方式：水利联盟(或灌溉协会)和用水者合作社。水利联盟(或灌溉协会)一般管理大型水利工程，联盟统筹城乡用水，协会主要管理农业用水；市长和乡镇长是水利联盟(或灌溉协会)的自然创始人；地区水利事务分局负责指导联盟和协会工作，水利工程产权属于国家，联盟和协会只有使用权。用水者合作社一般管理农村0．5个流量以下的小型水利工程，并拥有水利工程产权；农业和农村服务分局负责指导他们工作。

    摩洛哥灌区水利工程管理与土耳其基本相似。大型灌区是由地区农业开发办公室负责运行管理，农民用水者协会的作用只是协助地区农业开发办公室开展工作； 中小型灌区农民用水者协会的权利很大，不仅要负责工程的管理运行维护， 还要负责工程的投资建设，国家只是给予30～40％的补贴鼓励引导。

    两国农民自主管理灌区模式具有以下基本特点：

    第一，农民用水管理合作组织是用水农民自己的组织，每4年由用水农民自己选举(可连任)，是用水农民自我管理、自我监督、自我决策的合法组织。

    第二，农民用水管理合作组织一般按照水利单元组建， 与行政单元没有必然的联系， 因而不一定一致。

    第三，农民用水管理合作组织一般按照作物类型和种植规模计算用水量并收取水费，甚至直接按照田间水表计收水费。

    第四，农民用水管理合作组织不以盈利为目的，运行透明度较高，较好地促进了农民缴费自觉性的提高，为灌区维修管护和长期发挥效益提供了较大支持。

    (三)农业灌区自主管理成效

    从两国的考察情况来看，农民参与灌区管理，收到了较好的效果。归纳起来，主要表现在以下几个方面：

    第一，及时供水。农民自己管理灌区，与其他人相比，更知道何时需要灌溉，同时也能减少水利纠纷，保证较好的灌溉输水秩序，做到及时供水。

    第二，高效用水。实行按方供水和收费，有效地提高了农民的节水意识， 改变了传统的大水漫灌方式，大力推广应用了节水灌溉技术， 明显地节约了每亩的灌溉用水量，节约了能源；同时，也显著地扩大了灌溉面积。

    第三， 确保了渠系运行和维护。农民自主管理灌区，提高了农民的主人翁意识，增强了灌溉水费使用的透明度，有效地消除了农民缴纳水费的抵触情绪，较大幅度地提高了水费的实收率，为渠系有效运行和维护提供了资金保障。

    第四，降低了输水成本。农民用水管理合作组织每年按计划进行渠系清淤和维修，有效地改善了工程设施， 降低了输水成本。第五，提高了农业生产效益。通过及时供水、提高灌溉保证水平和适时灌溉，有效地提高了灌区农业生产效益。

    走访了解农民，农民都比较欢迎这种管理方式，认为直接、透明、方便，水费约占农民收入的1 5％，一次(摩洛哥)或分三次(土耳其)收取，一般能够承担得起。目前，土耳其全国444个提灌站，已有3 20个移交给了农民用水合作组织，剩下的也正在创造条件加速移交。

    此外，从国家角度看，可以较大幅度地减少管理和维护费用，节约水资源，提高灌溉效益，特别是保证工程长期发挥效益。

    (四)其他配套措施

    两国农民参与灌区管理取得成功，与两国采取的以下措施是分不开的。

    其一，农业灌区主管部门经费全部财政安排。土耳其全国水利系统有3．4万人，农业和农村服务系统有5．1万人，不论是行政编制公务人员，还是事业编制技术人员，抑或一般工人，甚至临时工人，工资和办公经费全部财政安排，水费全部留在农民用水管理合作组织当中(土耳其5年后新建工程每年按照投资额5％偿还30—40％ 应由农民承担的建设费用、摩洛哥大型灌区农民分l7年偿还投资额的40％除外)。例如土耳其加济安泰普省尼兹普县Kahramanmaras大坝灌溉协会，2002年实收水费654亿里拉，实际支出627亿里拉，其中协会工作人员(11名)的工资开支46．36％，机械清淤柴油补贴开支41．29％，办公用品支出0．24％，工程维修开支l2．11％，结余27亿里拉(折合l928．6美元)；2003年实收水费ll万欧元，其中工资开支30％，机械清淤柴油补贴开支25％，工程维修开支45％，水费主要用于协会灌溉工程管护和管护人员工资开支。

    其二，国家对农民用水管理合作组织提供一定支持。一是培训指导扶持，两国均对农民用水合作组织提供包括合作组织管理培训、节水灌溉技术培训和其他农业生产技术培训，对不能正常开展工作的用水管理合作组织，农业灌区主管部门有权重新选举。二是人力资源支持， 土耳其政府出资为每个农民用水管理合作组织派出水利技术秘书长和财务会计各1名。三是工程灾害损坏修复支持，对与因自然灾害损坏的灌溉工程，由两国政府出资修复。四是项目建设扶持，一种方式是修复建好灌溉渠系、使工程标准达到一定水平后再建立农民用水管理合作组织；另一种方式是土耳其采取的实施世行项目，贷款20O0万美元购置大型清淤机械设备加大对灌溉工程维护的支持，从而达到扶持农民用水管理合作

    组织的目的。

    其三，国家对农民用水管理合作组织提供立法支持。土耳其制定了灌溉工程管理职责转移的政策法律， 明确转移过程中和转移后农民用水管理合作组织的权力、责任和义务等，为农民用水管理合作组织提供了立法支持。

    二、几点体会

    (一)要加快推进以农民自主管理灌区为主的灌溉管理体制改革我国衣业灌区管理存在的主要问题：一是重建轻管、重骨干轻配套的问题比较突出，造成工程不配套，建后管护责任不明确，工程难以发挥预期效益，工程建设和管护财政负担日益严重，很难为继。二是供水补偿机制不合理，水价偏低，大都低于供水成本，造成工程运行管护费用不足，不利于节约用水。三是农业供水管理层次和环节较多，水费收取不规范，层层加价，农民实际水费负担较重，并且常被挪作他用，严重挫伤了农民交纳水费的积极性。四是水费普遍实行按亩收费办法，水费与用水多少没有直接关系，导致农民和水管单位没有节水积极性，农业用水浪费严重。五是农业灌渠基本上是没有衬砌的土渠，从蓄水工程到田间，水的平均利用系数一般在40％左右，低的仅30％，水量损耗严重。六是农民参与不足和不合理的产权制度加剧了灌溉管理效益低下、用水纠纷和水费实收率不高等问题。从对土耳其、摩洛哥两国灌区经营管理考察情况分析，在我国推行农民自主管理灌区，深化灌溉管理体制改革，实现政府管理向农民自主管理过渡，符合社会主义市场经济发展要求，也是从根本上解决问题的措施办法，还能充分调动农民维修渠道、节约用水积极性，大力推进势在必行。

    (二)灌区管理体制改革必须采取综合性措施，配套推进首先，要加强宣传， 统一思想。农业灌溉工程，三分建，七分管。必须牢固树立管理意识，高度重视工程管护工作。同时，农业灌溉体制改革涉及乡镇、村组、水管单位多家切身利益，必须加强领导和协作配合。要采取切实有效措施，加强宣传工作，统一思想认识，积极争取各级领导的重视和支持。这是实行农民自主管理灌区、推进灌溉管理体制改革的基本前提。

    其次，打破行政界线，按照灌溉区域单元建立和培育各种农民用水合作组织，尽快取消乡村两级代收水费做法，减少收费环节，严禁乡村两级在代收水费中随意加价和截留水费。

    第三，加强量水设施和输水渠道建设， 尤其要加强农业供水中斗口以下末级渠系的量水设施建设，实行按方计量和收取水费，严格禁止简单按亩或按人均摊水费的收费行为。

    第四，在充分考虑农民负担的前提下，增强水的商品观念，适当提高水费标准， 逐步实现按成本供水。这是水利走向市场，灌区实现自负盈亏的必要条件。

    第五，加强对农民用水合作组织的支持。引导和组织农民成立用水合作组织，在坚持“民建，民管，民受益”的前提下，加强对合作组织建设和工程管护工作的指导，规范财务管理，大力推广先进适用的节水灌溉技术，努力降低运行成本，提高农业生产效益。

    第六， 国有水管单位要实行管养分离，裁减冗员，减轻负担。在此基础上，成立供水公司，按照市场原则和补偿供水成本价格，向农业用水合作组织提供灌溉用水，逐步推行定额灌溉和水权管理制度。

    (三)提高灌区投资建设标准，突出路渠重点建设内容土耳其、摩洛哥两国输水渠道基本上是预制管道，建设标准较高，有效减少了输水过程中水的损耗，为建立农民用水合作组织提供了必要的前提条件。农业综合开发也要根据改造难易程度，划分不同区域提高中低产田投资改造标准，集中资金和力量，重点进行一家一户农民想干但干不了的渠道和机耕路建设。田间的一些小工程，农民一家一户自己能干，面广量大又难以检查核实，建议不再列入农业综合开发投资建设范围进行扶持。

    (四)加快有关立法，严格依法办事

    土耳其、摩洛哥两国灌区的经营管理均强调依法办事，有效地保障了灌区建设和灌溉工程管护的顺利移交。如土耳其，如果三分之二以上的农户，而且这些农户占有50％以上的耕地，他们同意进行灌区建设，则法律保证灌区建设，因路渠建设失去耕地的农民国家依法进行补偿。我国要推行农民自主管理灌区，立法比较滞后，尽管国务院办公厅转发的水利工程管理体制改革实施意见 明确要求“积极培育农民用水合作组织”，但是，没有相关的法律明确农民用水合作组织和供水公司在灌溉管理中的地位和职能。因此，建议加强有关立法，为稳步推进农业灌区建设提供法律保障。

    附件1：土耳其农业灌区建设管理体制介绍

    土耳其政府有两个部门负责农业灌溉工作，一个是水利事务管理总局，另一个是农业部农村服务总局，前者负责0．5个流量以上的水利工程建设管理，后者负责0．5个流量以下的水利工程建设管理。土耳其属于高度集权的中央国家，水利和农业事务也像我国税务一样，实行垂直管理，省长、市长主要负责地方治安工作。被誉为“世界八大工程”之一的GAP工程，由东南地区开发署牵头、协调有关职能部门直接对总理负责，开发署类似我国的“三峡办”，只是一个综合协调机构。

    一、水利事务管理系统

    土耳其水利事务总局是土耳其水利行业的行政主管部门， 总局按照水利单元在全国81个省设立了21个地区水利事务分局，分局下面没有设置各省、市水利事务管理分支机构，城市供水和农村灌溉直接由水利联盟或灌溉协会负责。

    土耳其水利事务管理系统共有人员33704人，其中总局2025人，分局31679人，包括行政编制公务人员、事业编制技术人员和一般工人，所有人员的工资和工作经费全部由财政拨款，分局领导由总局直接任命。

    水利事务局主要负责水利政策的制定和执行，水利工程的建设和维护，水资源的管理，水利联盟或灌溉协会的管理、指导和财务资产的审计与监督等。大坝发电由电力部门负责。大坝移民由农业和农村服务局负责。

    除了少量小型灌溉工程和小水电工程有私人兴建、一些兼有灌溉功能的水利发电工程有企业和国外投资以外， 土耳其绝大多数农业灌溉工程均由中央财政全额投资、水利事务总局负责组织建设。如同中国有水利工程局一样，土耳其水利事务管理系统也有自己的水利施工单位。他们组织自己的施工单位或者招标确定其他的施工单位进行灌溉工程建设，然后，‘再按水利单元组建水利联盟或灌溉协会，把工程移交联盟或协会运行管护。工程产权属于国家，使用权属于联盟或协会。移交后前5年免交一切费用，5年后按照工程投资额的5％ 每年向水利部门交费。通过这种方式，最终灌渠建设投资的30％需要农民承担。

    联盟和协会是用水者自主管理组织， 主要负责工程运行维护和水费收缴工作。水利联盟一般管理大型水利工程，包括向城市供水，市长是联盟的自然创始人。灌溉协会一般是更小一级的管水组织，主要是向农田输水。

    协会一般由同一个水利单元的灌水用户组成，协会日常工作一般由9名工作人员完成，会长通过选举产生，任期4年。分局支持协会开展工作，常年向协会提供工作指导、技术培训、大型清淤机械等服务， 并由国家出资向协会指派主管工程技术的秘书长和财务会计各1人，以加强协会技术力量，规范财务管理。协会按照用水者的意愿制定用水计划，按协议向农民供水，同时制定工程维修计划和经费预算，按照保本经营自主进行工程运行管理。对于不能正常开展工作的协会，分局有权组织用水者重新进行选举。国家出资修复因洪水等自然灾害毁坏的工程，其他原因毁坏的工程由协会组织修复。这样，较好地解决了灌溉工程运行维护和水费收缴等问题，政府欢迎，农民欢庆。目前，全国444个提灌站，已有320个移交给了农民用水合作组织，剩下的也在创造条件加速移交。在土耳其，水费一般分三次收取， 约占农民收入的1 5％。

    二、农业和农村服务系统

    土耳其农业部农村服务总局是土耳其农业和农村事务的行政主管部门，总局按照行政区域在全国设置了1 9个地区分局和81个省厅，省厅下面没有设立其他分支机构，村内事务由村内协会负责，0．5个流量以下的灌溉工程由用水者合作社负责。土耳其农业和农村服务系统共有5．1万多人，包括行政编制公务人员、事业编制技术人员和一般工人，拥有机械设备1．8万台套，所有人员的工资和工作经费也全部由财政拨款，分局领导也由总局任命。农业和农村服务局主要负责乡村公路、农村人畜饮水、田间道路、0．5个流量以下灌溉工程建设、村屯规划和下水道建设以及移民搬迁等工作。与灌溉协会一样，农业和农村服务系统建设的灌溉工程主要交由用水者合作社运行管理，管理办法与协会基本一致。不同之处在于，不但使用权，连同灌溉工程的产权也要一并移交给用水者合作社；而且合作社对用水户只收电费，大约占农民收入的10％。

    附件2

    摩洛哥农业灌区建设管理体制介绍

    摩洛哥农业灌区行政主管单位设在农业部，属农业部内设司局，主要负责干支渠等灌溉工程的建设管理和对农民进行节水技术培训等工作。大型灌区由9个地区农业开发办公室负责， 中小型灌区由1200家灌溉协会负责。由于极端干旱缺水，水利建设投资在全国农业投资中的比例高达77％。

    大型灌区一般由国家投资建设，农民分1 7年偿还投资额的40％；但是少数大型灌区也有农民投入，约占30％。中小型灌区国家一般无力建设，只是通过设立农民发展基金，补助30～40％的投入，扶持标准较高的灌溉设施建设。

    地区农业开发办公室少的5O0人，多的1000多人，全国共有8000多人，主要负责制定农业投资发展政策、制定农村发展计划、改良土壤、经营管理大型灌区灌溉工程和培训农民技术。地区农业开发办公室下面通常也有工程施工单位，但是不以盈利为目的，一般不产生利润。

    地区农业开发办公室接受国家预算拨款和国外政府赠款，80％用于发放工资，20％用于新增灌区建设。水费收入主要用于电费和工程维修，节余不上交国家，继续用于新的水源建设。在摩洛哥，水费一般在用水之后一次性交清，约占农民收入的20％。国家出资修复因洪水等自然灾害毁坏的灌溉工程，其他原因毁坏的灌溉工程由农业投资办公室负责组织修复。中小型灌区民建民管，国家除了补助30～40％建设投入外，工程运行管理由协会负责，国家一般不给予补助。

    此外，需要补充说明的是，摩洛哥大中小型灌区不是我国水利行业上的“大中小型灌区”含义，而是他们自行确定的概念， 中小型灌区一般规模较小。