“农地入市”为何难在全国施行

   10月1日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》将正式实施，这一被誉为“新土地革命”的举措并非横空出世，对于农村集体建设用地流转问题，实际上，地方早就开始了自发探索，政策面也有一个认识变化的过程。

    1995年前，土地行政主管部门一度推行“转权让利”政策，规定集体建设用地必须转为国有，才能进入二级市场流转。1995年后，国家的政策导向发生变化，不再强调必须转为国有，但也没有明确应该怎么办。

    到2001年底，全国多数地方仍沿袭“转权”模式。少数地方另辟蹊径，探索保留集体土地所有权、允许土地使用权流转的新模式。目前能追溯到最早的基层自发集体建设用地使用权流转试点，是1995年的江苏苏州试点；接着是1997年浙江的湖州市试点，再往后是福建古田、河南安阳。1998年国土资源部成立后，也于2000年3月在安徽芜湖五个镇进行试点。

    “芜湖模式”实际上是把农村建设用地流转与新农村的建设结合起来。当时选择二三产业发达的镇建设农民住宅小区，把建设用地置换出来搞工业。这样的模式由基层政府推动，不是企业和市场自发的交易；虽曾名噪一时，终因流转方式单一、未能完全按照市场规划运作而缺乏推广价值。

    相比之下，东南沿海地区的试点由农民和企业进行市场化谈判，更具活力和影响力。比如湖州的“农地入市”，主要做法是先进行地价评估，而后再流转。土地流转收益在乡、村两级进行分配；村级土地的流转收益要给乡镇分成10％，作为对乡镇政府辖区基础设施投入的回报。到2001年4月，湖州市本级约40个乡镇中，已有23个进行了集体建设用地流转改革。

    基层的实践事实上也获得了上层的认可。2004年10月28日，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中明确提出，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。这份高级别的文件，可被视为各地自发进行农民集体所有建设用地流转试点的“尚方宝剑”。

    但是，上有国务院文件，下有持续十年的各地基层试点，“农地入市”的全国性改革措施和法规仍遥遥无期。

    在政府决策层面，首先面临的是法律障碍。国土资源部一位高层官员向记者介绍，全国性的农村集体建设用地流转管理办法其实早已制定出来，但与现行土地管理法有冲突。后“管理办法”被降格为“指导意见”，仍未获通过。

    “土地管理法是全国人大通过的。在现行法律修改之前，农地入市的全国性管理办法不可能出台。”国土资源部法规司助理巡视员赵九田对《财经》说。

    更深层的障碍来自地方政府和财政体制。“现在很多地方政府都指望靠征地搞钱——所谓‘以地生财’。如果允许农民集体土地自己入市，这个增值收益农民拿去了，财政少了一笔收入，地方政府当然不愿意。”中国土地学会副理事长兼秘书长黄小虎指出。

    税收政策也是制约因素之一。目前房地产税属地方税种，地方政府为获取更多税收，自然倾向于更多地向开发商批租土地，鼓励房地产开发。征用农民土地成本最低，收益最大，这也是政府不想放弃征地权的一个原因。基层政府的牟利动机与现行财政体制互相作用，实际上阻碍了农村集体建设用地直接进入市场交易。

    此外，农地入市扩大试点也有操作上的障碍。依照现行担保法，“集体土地使用权不能抵押”，农民和企业都不可能借此获得银行贷款。国有土地与集体土地的使用权法律地位不平等，企业为获得贷款，最后还是倾向于购买国有土地使用权。（常红晓）　　（摘自《财经》杂志第141期）