构建农业政策性保险体系的基本思路

　内容提要：农业受自然条件、生态环境影响，比较收益较低，面临自然风险、市场风险的双重制约。随着我国加入WTO过渡期的终结临近，作为政府支持和保护农业的“绿箱”政策内容之一，农业保险特别是构建我国农业政策性保险体系问题受到政府和社会各界的广泛关注。本文的建议是：借鉴国外的成功经验，在农村金融体系和农业保险体系大框架下，立足国内农业保险发展的实践和需求，在充分利用现有农业政策性金融、商业性金融资源的基础上，构建完善、可行、高效的农业政策性保险体系模式。
 
　　一、 我国农业保险商业性运行的困境

　　1、 我国农业保险业的发展

　　我国农业保险业发展经历了20多年的曲折历程，大体分为两个阶段。

　　第一阶段：恢复与波动发展阶段（1982年-2003年）。

　　1982年开始由民政部门、农业部门、保险公司等陆续开办农业保险业务，业务发展呈现快速上升趋势，1992年农业保险费收入达到8.62亿元。同时，赔付率也大幅上升，1991年农业保险的赔付率达到119%。随着政府支持性措施减弱，特别是中国人民保险公司开始向商业性保险公司转变后，农业保险业务逐步萎缩。2000年农业保险保费收入下降到3.87亿元，2002年又减到3.0亿元，全国农民人均缴纳保费不足1元。据统计，1982年-2002年期间，农业保险的平均赔付率高达88%，远高于农业保险经营盈亏平衡点79%的赔付率，导致农业保险业务长期亏损，各家保险公司相继取消了农业保险的经营。只有中国人民保险公司上海分公司、新疆建设兵团财产保险公司仍有经营，但品种、规模很小。这一阶段我国农业保险业经历了恢复后快速发展到萎缩低迷的发展时期。

　　第二阶段：破冰与升温发展阶段（2004年至今）。

　　由于近年来“三农”问题的不断升温，加之入世过渡期终结的日益临近，农业保险对“三农”的保护伞作用日益突出，农业政策性保险受到了政府和社会的关注。2004年中国保监会在上海、黑龙江、吉林等9个省区市启动了农业保险试点工作。目前，国内已设立了4家农业保险公司。今年，按照中央1号文件精神要求，政府有关部门正在加大农业政策性保险试点工作的力度，扩大试点范围，通过试点探索我国农业保险发展的不同模式，并制定政策鼓励商业性保险公司参与农业保险事业。为此，有人乐观地称中国农业保险发展的春天即将来临。

　　2、 我国农业保险商业性运营的困境分析

　　农业和保险业是我国两个典型的弱势产业，风险大、成本高、盈利低的规律特点，使农业保险成为“弱弱结合”产业。10多年农业保险商业性运营的实践表明，我国农业保险商业性运营已经进入了“供给不足，需求乏力”的困境。分析原因主要有以下几个方面，可以概括为“四个矛盾”：

　　第一， 农业保险的外部性与商业运营的趋利性之间的矛盾。

　　农业保险的准公共产品属性，决定了农业保险具有较强的外部性，单一依靠市场机制的配置会造成市场的失灵，要求政府履行其宏观调控和公共管理的职责。农业保险的商业化运作，趋利性的目标追求，偏低的边际收益，会导致农业保险经营者以经济利益的回报程度来选择保险险种，从而降低农业险种的投入和经营强度，因为农业保险经营者不会主动为政府或社会承担外部性造成的经济损失。矛盾的结果，必然是农业保险业发展，特别是外部性突出的农业险种发展的萎缩，乃至消失，农业保险供给不足。

　　第二， 农业保险的低补偿性与农业产业的高风险性之间的矛盾。

　　农业产业是受自然灾害影响较为严重的产业，由于产业的弱质性和农业生产经营设施条件的缺乏，自然灾害对我国农业产业发展造成的损失非常大，对欠发达地区的危害程度会更大，并且有逐步加重的趋势，农业保险的赔付率居高不下。但作为农业产业发展“保护伞”的农业保险业，由于受自身收益和险种管理等因素的影响，对农业灾害的补偿水平却很低，远远低于实际损失的价值。据测算，1998-2000年需要补偿的农业损失平均每年为1681.59亿元，通过农业保险平均年补偿为4.5亿元，仅占0.27%。

　　第三， 农业保险的高成本与农户家庭的低收入之间的矛盾。

　　农业保险以大数定律为基础，投保多则保费低、保障足。农业产业的高风险、空间的分散性、时间的季节性、定损的复杂性，造成了农业保险的高成本性，农业保险需要比一般城镇保险付出较多的人力、物力和财力，这就决定了农业保险实现正常运营必须要有高费率作保障，一些地区农作物保险的费率高达10%。然而，与城镇居民相比，由于我国农业基础地位薄弱、农业生产效率和效益不高、农民收入水平相对低下，对农业保险的支付能力有限，从而导致农业保险的有效需求严重缺乏。

　　第四， 农业保险的道德风险与法律制度缺失之间的矛盾。

　　受农业经营者自身属性、小农意识和文化素质的影响，特别是由于法律制度的缺失，导致农业保险中道德风险比较严重，监督控制成本难以降低。据统计，道德风险给保险公司造成的损失占农作物保险赔偿的20%。而地域和个性的差异导致的逆选择性，更使得农业保险经营者赔付率居高不下。问题的原因除了保险市场的信息不对称等原因外，有关法律制度的缺失是重要矛盾之一。《保险法》是我国一部有关商业性保险的法律，对农业保险不适用。《农业法》也只是泛泛谈及，没有具体的法律规定，有关农业保险的法律法规几乎仍是一片空白。

　　二、 国外农业保险发展借鉴：政策性与商业性有机结合

　　农业保险具有管理风险、收入转移等功能，世界各国都高度重视农业保险业的发展，并作为重要手段实现对农业的支持与保护。目前，世界上有40多个国家建立了较为健全的农业保险制度。其中，既有美国、加拿大、法国等发达国家，也有菲律宾、毛里求斯、智利等发展中国家。各国根据自身国情不同，采取了不同的发展模式和政策。

　　从各国农业保险的模式来看，大体可以分为政府主导的政策性农业保险发展模式和市场主导的商业性农业保险发展模式。具体又可分为以下几种类型：

　　1、 政府主办、商业保险公司经营的发展模式

　　这一模式以美国为代表。美国政府依据颁布的《联邦农作物保险法》，取消了政府救济计划，通过提供基本保障的巨灾保险、较高保障水平的扩大保障保险、集体保险和非保险作物保障计划等4大险种，将农作物生产者纳入农作物保险计划。还规定，不参加政府保险计划的农户，不能得到政府其他计划的帮助。在运作模式上，联邦政府成立了农作物保险公司，委托各商业保险公司进行具体经营。政府承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用，对经营农业保险的商业保险公司提供20%-25%费用补贴，并提供农作物保险免税、比例再保险和超额损失再保险等政策扶持。2000年美国农险补贴平均为纯保费的53%，保费补贴额平均为6.6美元/英亩，农作物巨灾风险实行强制保险制度，巨灾保险补贴全部保费，其他都是自愿选择。投保农民当年农作物收成因灾害减产25%以上时，可以取得联邦农作物保险公司的最高赔偿金额。1980-1999年，联邦政府对农作物保险的财政补贴总额累计达到150亿美元，1999年达到22.4亿美元。

　　2、 政府主办、政府成立公司经营的发展模式

　　这一模式以加拿大、希腊、前苏联为代表。加拿大政府根据《联邦农作物保险法》和《中央与地方政府协议》成立覆盖各省的农作物保险公司，由其直接负责经营，保险补贴、经营管理费用由政府承担。联邦政府和各地政府按照一定比例进行负担，对农作物保险公司进行业务经营费用补贴，并对经营农作物保险实行免税和再保险政策。加拿大政府对保费的补贴比例为50%。政府对保险采取强制保险与自愿保险相结合的方式。前苏联也是实行政府主导型的发展模式，政府成立专门的农业保险经营机构，并提供部分基金以及管理费用。希腊政府同样是成立政府保险公司，开办强制农业基本保险，通过设立公共保险和特别保险提供国家援助基金，对农业保险进行支持。

　　3、 政府补贴、社会组织经营的发展模式

　　日本是这一模式的典型代表。根据《农业灾害补偿法》，日本的农业保险采取区域性农业共济体制，组织形式采用“三级”村民共济制度。即直接承办各种农业保险业务的市町村农业共济组合、承担农业共济组合风险业务的都道府县共济联合会、承担各共济联合会再保险业务的是全国农业保险协会。1952年日本建立了以各府农业相互救济协会联合会为成员的“农业相互救济基金会”，通过联合会筹集资金，保持各种农业保险收入和支出在一个较长时期内的平衡。日本采取强制保险和自愿保险相结合，强制保险为主，政府对主要农畜产品生产的保险都是强制性的，种植稻谷、小麦、养殖的农户，达到预定规模，必须参加农业保险。农户参加保险，仅承担很小部分的保费，大部分由政府进行补贴，对早稻补贴最高达80%。政府对保费、经营费用进行补贴，还对农业保险实行再保险政策。各级互济组织一般承担保险责任的10%-20%，政府承担50%-70%，遇特大灾害，政府承担80%-100%的保险赔偿。目前，政府用于农业保险的财政支出，在农林渔业部总支出中占到7%-17%。

　　4、 政府和金融机构主办、政府控股公司经营的发展模式

　　菲律宾是这一模式的主要代表。根据《农业保险法》，菲律宾政府和金融机构共同出资成立了由政府控股经营的农作物保险公司及分支机构，负责农业保险的具体经营。政府负责保费补贴和保险公司的业务费用补贴（占费用补贴的75%），政府金融机构通过贷款资金进行支持，将保险与金融机构贷款结合。保险主要是农作物品种，如水稻、玉米。

　　5、 政府提供政策支持、自愿互助合作经营的发展模式

　　欧洲的农业互助合作保险组织依附的基础是各种生产者合作组织，以德国、法国农业互助合作保险发展模式最为典型。德国以小型互助合作保险为主，组织没有资本股份，成员之间按照比例支付损失份额。政府对互助合作保险以发放补贴、提供再保险、提供特大灾害补偿等方式予以扶持。法国以经济作物烟叶的互助保险经营最为成功，在所有采取市场化主导型的国家中，法国最具有代表性。由政府提供必要的政策支持，通过商业保险公司进行经营。政府的政策支持包括，通过提供优惠利率贷款和担保、提供公共灾害援助金，来补偿商业保险公司的损失，如通过公共援助金对由于干旱给畜牧业造成的损失以及其他灾害造成的损失进行补偿。遇到大灾时，政府对商业保险公司实行优惠税收或免税政策，并提供止损再保险。

　　6、 严格限定承保条件的商业性经营的发展模式

　　严格限定承保条件的商业性经营发展模式仍是农业保险发展的重要模式之一，这一模式以智利的国民保险集团和毛里求斯的糖业保险基金最为典型，1791年在德国诞生的雹灾保险，也是由商业保险公司经营的。政府不对保险进行补偿，商业保险公司资金来源主要是保费收入。为确保利润的实现，商业保险公司对农户（场）的承保条件有严格的限制，对入保品种也有严格的界定，还确定了较高的免赔比例，如智利国民保险集团的免赔比例为30%。

　　从世界各国农业保险发展的不同模式来看，国外农业保险发展尽管因国情不同存在较大的差异，但仍具有以下几个共性的特点：1、以完善的法律法规为主要基础。2、以强制性保险为主要手段。3、以政府政策支持为主要保障。4、以政策性、商业性结合为主要方式。

　　三、 农业政策性保险体系构建：立足现有金融资源，发挥整体效能

　　面对我国农业保险发展的困境，当务之急是加快建立农业政策性保险体系，促进我国农业保险体系的完善或重构。对建立农业政策性保险体系在国内已经形成共识，但在构建的模式上还存在不同的观点，一些观点理论性较强，但缺乏针对性和可操作性。

　　1、 构建的基本思路

　　对中国的农业保险发展而言，不可能照办国外的发展模式，不可能完全依赖政府的财政补贴，不可能选择单一经营主体的道路，不可能缺乏政策性保险体系的构建。国家有关部门正在通过推进七种模式的试点来构建我国农业保险制度的基本框架，即政策性公司经营；相互制公司经营；商业性公司代办；商业性保险公司经营；外资公司经营；互助合作经营；再保险运作。尽管模式很多但从系统构建的角度看，仍是点的安排，环节的表达，没有实现从政府（包括中央、地方）支持政策的构建，到政策性、商业性保险业务多元化经营主体的形成，以及政府、企业、农户之间效益平衡和持续循环的系统部署。

　　对我国农业政策性保险体系的构建，必须在借鉴、遵循国外先进经验和共性规律的基础上，着眼我国国情和农业、保险业发展的客观实际，立足现有金融资源（主要是政策、机构），以政府支持、全社会广泛参与为导向，以农业政策性保险业务为主线，以农业政策性金融机构职能完善为内容，以政策性业务商业化运作为特征，以农业政策性金融机构主办，商业性保险公司、农村合作经济组织、农村金融机构代理经营为组织形式，充分发挥政策性金融、商业性金融的整体效能，加快建立保障有力、运营高效的农业政策性保险体系，为政府支持和保护农业，促进农村社会经济全面发展提供有效手段。

　　2、 三种模式选择

　　根据国际经验，综合业内的观点，构建农业政策性保险体系主要有三种模式：

　　一是政府成立专门的农业保险机构，负责各地农业保险业务的直接经营；二是成立合作性保险组织经营原保险，政府成立专门农业政策性保险机构经营再保险（委托商业性保险公司经营或委托中国再保险公司经营）；三是由商业性保险公司经营原保险，政府成立专门农业政策性保险机构经营再保险。对构建模式的选择，本人认为必须遵循科学、高效、可行、易管的原则，立足我国农业政策性金融机构的现状，在农村金融体系改革的大框架下去构建。

　　第一种模式：经营成本高、财政负担重。新成立专门的农业政策性保险机构专门经营农业保险业务，不仅要设立新的机构和遍布全国的网络体系，还要聘用大量的人员，加之专门机构组织体系发展的惯性，势必导致机构的迅速膨胀。其结果必然造成经营成本较高，财政负担过重。同时，面临政府精简机构的大形势，也不合适宜，缺乏可行性。但通过专门机构经营农业政策性保险业务的思路是可取的。

　　第二种模式：自愿互助难、组织基础差。农业保险在我国起步较晚，加之农村人口素质较低，收入水平不高，农民的保险意识淡化，在广大的农村通过农民自愿互助推进农业保险发展难度非常大。从我国农业（农民）合作组织发展的历史和现实来看，不仅组织基础薄弱，而且通过成立合作性组织经营保险的政策背景也非常不成熟，与国情不符，更难以担当如此大任。建立农业政策性保险机构经营再保险的思路应该借鉴，委托商业性保险公司或中国再保险公司经营再保险应有相应的激励政策和财政资金投入，但必须明确由农业政策性保险机构经营再保险的主渠道作用。

　　第三种模式：规律要求、符合国情。立足现有资源、促多元化发展是我国农业政策性保险体系构建的重要准则。立足现有商业保险公司资源，发挥商业性保险公司经营农业保险的重要作用，不仅是国外的经验，更是市场化运作的客观需要。这样可以充分利用商业保险公司的高效运行机制和网络体系，实现节约管理成本、完善市场化体制的目标。但必须以单独核算、分账管理和政府对经营农业政策性保险进行财政补贴、税收政策为前提。立足现有农业政策性金融资源，设立专门的农业政策性保险部门负责经营再保险，不仅可以充分利用现有农业政策性金融资源，确保政府意图目标的真实实现，减少政府财政支出，避免新机构的设立和膨胀，还能够实现农业政策性保险和农业政策性贷款的有机结合，更能够有利于实现有效监管，并且现实可行，易于操作。

　　3、 具体操作建议

　　我国农业政策性保险体系的构建，在具体操作上可考虑：由中国农业发展银行履行农业政策性保险经营的职能，实现政策性银行混业经营，主要负责再保险经营业务。农业政策性保险业务的经营主体是社会上现有商业性保险公司、不同性质的经济组织。以商业化、社会化保险公司、经济组织经营为主，以农业政策性保险公司直接经营为辅，实现政策性业务，市场化运作，多元化经营。政府制定相应的财政、税收政策，对经营农业政策性保险业务的商业性保险公司进行支持。财政承担中国农业发展银行的经营管理费用。保监会对农业政策性保险业务进行监管。

　　选择在农业发展银行和商业保险公司基础上构建农业政策性保险体系模式具有较强的科学性、可行性和可操作性。一是充分借鉴了国际上发展农业政策性保险业务的成功经验，遵循了农业政策性保险发展的客观规律；二是充分利用了现有农业政策性银行、商业性保险公司的资源，实现了政策性贷款和政策性保险的有机融合，有利于发挥政府农业政策性金融政策的整体效能，有效规避信贷资产风险，通过商业性保险公司经营政策性业务是世界各国农业保险经营的趋势，可以提高经营效率和效益，避免市场垄断，降低财政支出；三是为农业政策性保险体系的尽快构建提供了现实可行性，易于操作，在农业发展银行基础上进行构建，避免了设立机构的巨大财政成本投入，国家财政对农业政策性贷款的财政补贴政策体系已经形成，也可以避免通过中国再保险公司或新成立机构经营农业保险的再保险业务需要新建立财政补偿体系政策的复杂性；四是符合政府推进农村金融改革，提高农村金融体系支农作用的主旨精神。

　　4、 外部环境的营造

　　采取立足现有政策性金融资源、商业性金融，充分发挥市场机制的作用，构建政策性业务、市场化运作、多元化经营的我国农业政策性保险体系的模式，必须营造良好的外部环境。一是完善农业政策性银行职能。作为我国惟一的农业政策性银行，政府要在农村金融改革总体方案中，对中国农业发展银行履行支持“三农”的职能进行进一步明确，将农业政策性贷款与农业政策性保险业务有机衔接，发挥农业政策性金融的整体支农效能，适应“三农”发展对农业政策性金融巨大需求的新形势。农村信用社改革决不是农村金融改革的全部，在农村信用社改革日渐步入正途后，农业政策性金融改革必然要摆上议事日程。同时，农业发展银行要加快推进内部改革，进一步完善经营机制，不断降低经营成本，提高经济效益。二是要制定农业保险的专门法律法规，对农业保险的性质、经营方式、保障条件、各级政府的职责、财政补偿机制、再保险机制、农民参与形式、监管等内容进行明确和规范。同时，要出台相应配套政策，如利率政策、税收政策、建立巨灾风险基金以及鼓励保险业技术创新政策等。三是在农业政策性保险试点中，丰富农业政策性银行经营农业政策性保险的内容。可通过中国农业发展银行与中国人民财产保险公司的业务合作，尽快开展试点工作。四是加强对农业政策性银行、商业性保险公司经营农业政策性保险的监管。