农村信用社向何处去？

　　有着农村血液之称的农村信用合作社，在我国已存续半个多世纪，为农业和农村发展提供了巨大金融支持。但随着社会主义市场经济的发展，农信社原有的管理体制已不适应农业发展的需要，筹资能力差、成本高、服务手段落后、资金运用效率低等问题日益突出。因此，从农村实际和农民需求出发，按照有利于改善农村金融服务的原则，加快改革和创新农村金融体制，已成为当务之急。

　　中国农信社怎样走来

　　建国初期，党和国家在着手整顿财经纪律的同时，决定在农村建立信用合作组织，以支持农村经济的发展。中国农村信用合作社建立以来，大体经历了四个重要的发展阶段：

　　１９４９—１９５９年，大规模组建和迅速发展时期。１９５１年５月，中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用社。农信社资本金由农民入股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务。在这个时期，由于政策得当，农信社与农户和农业生产合作社联系紧密，对农业生产和农民生活改善起了较大的支持作用，获得了迅速发展。到１９５７年底，全国共建立农信社８８３６８个。

　　１９５９—１９７９年，下放基层的缓慢发展时期。这个时期农信社曾先后下放给人民公社、生产大队管理，后来又交给社员管理。由于制度安排上的缺陷，下放形成了基层干部对信用合作社的控制，农信社基本成为基层社队的金融工具，对农业生产的整体性支持作用受到限制，因而发展十分缓慢。

　　１９７９—１９９６年，农业银行管理时期。１９８４年，国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农信社办成群众性的合作金融组织，并在农业银行的领导和监督下开展存贷业务。这段时期，农信社虽然成立了县级联社，却变成了农业银行的基层机构。由于监督约束机制不健全，农信社贷款大量投放乡镇企业，增大了潜在的经营风险。

　　１９９６年至今，中国人民银行托管时期。近年来，在中国人民银行的托管下，农信社通过加快改革和加强制度建设，取得了显著成效。主要表现在：一是贷款投向发生了重大调整，农业贷款比重明显提高；二是贷款方式有了改进，农户贷款面明显扩大；三是经营机制有了初步转变，内部管理逐渐规范。

　　中国农信社向何处去

　　由于历史包袱沉重等诸多原因，农信社目前仍面临着发展危机。在社会主义市场经济条件下，中国农信社到底向何处去？

　　早在２０００年初，国家就在江苏省进行农信社改革试点。从近年来农信社改革试点方案以及试点情况来看，深化农信社改革的主要内容包括两个方面：一是改革产权制度，完善法人治理结构；二是改革管理体制，将信用社交由地方政府管理。

　　农信社产权制度改革，其基础工作是处理历史遗留问题。根据农信社实际情况，对资产大于负债的，其积累部分首先按规定提足股金分红、应付未付利息、各类保险基金；其次按资产风险程度提取风险准备金，作为信用社的附属资本；仍有剩余的，可拿出一定比例对原有股金予以增值。对资不抵债但目前还难以撤销的信用社，先用现有积累冲抵历年挂账亏损，其余部分落实经营责任，通过采取转换机制、加强管理、政策扶持等多种措施逐步消化。同时，按照股权结构多样化原则，各地分别进行产权改革试点。有条件的地区可以进行股份制改造，对暂不具备条件的地区可以比照股份制原则，实行股份合作制。对股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。在加快产权制度改革的同时，加大对高风险信用社进行兼并和重组的步伐，对一些资不抵债的信用社，按照《金融机构撤销条例》予以撤销。

　　农信社管理体制改革，一个重要环节是将信用社交由省级政府负责。但对农信社的监管，仍由人民银行、国家银监会与省级政府分工协作，各司其责。省级政府对信用社管理的主要职责是：督促信用社贯彻执行国家金融方针政策，引导信用社坚持为“三农”服务的经营宗旨；指导本地区信用社加强自律性管理，督促信用社依法选举领导班子和聘用主要管理人员；对今后发生的高风险机构的处置，在省级政府承诺同意由中央财政从转移支付中扣划的前提下，中央银行可以提供临时支持；帮助信用社清收旧贷，打击逃废债行为，查处信用社各类案件，建立良好的信用环境，维护农村金融秩序的稳定。银监会作为国家银行监管机构，承担对信用社的金融监管职能，主要是根据有关法律法规制定相应的监管制度和办法；对审批机构的设立、变更、终止及其业务范围做出规定；进一步做好信息统计和风险评价，对违法违规行为进行查处；进一步做好审查高级管理人员的任职资格等工作。

　　按照这一思路，２００３年８月，国家在浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏８个省市率先进行农村信用社改革试点。为了使信用社改革试点顺利进行，国家以补贴、税收、资金等多种方式给予诸多政策支持。国家资金支持采取两种方式：一种是由人民银行按照２００２年底实际资不抵债数额的５０％，安排专项再贷款；一种是人民银行按２００２年底实际资不抵债数额的５０％，发行专项中央银行票据，用于置换信用社的不良贷款。上述两种方式可由试点地区自主选择，具体办法由人民银行另行规定。

　　在改革试点的推动下，２００４年第二季度以来农信社资金运营状况开始好转。到２００４年底，全国农信社各项存款余额已达２７８４．９７亿元，全国农信社包括农村商业银行、农村合作银行全行业１０年来首次实现年度统算盈余。

　　走向新生需要艰难探索

　　回顾改革历程，我国近年来虽然加大了农信社改革力度，但目前在总体上仍没有改变其发展弱化的状况。新一轮改革尽管力度很大，但农信社毕竟是我国农村改革中的一个薄弱环节，走向新生要有一个艰难探索的过程。当前要特别注重几个关键问题。

　　注重制度建设。农信社发展面临的一系列难题，除部分政策性因素外，根源还在于农信社缺乏严格有效的制度约束。这次改革突出了制度建设，加强了对农信社员工的培训教育，从而使农信社改革和发展的每一步都沿着法制化轨道稳步推进。目前，制度建设应把重点放在建立健全财务会计制度上。在加快改革中，随着省级信用联社、农村合作银行等新型金融组织形式的出现，农信社如不及时建立和完善财务会计制度，势必造成财会行为失范，危及地区金融稳定。同时，要尽快建立健全内部控制制度。内部控制制度是为实现单位运营效率效果、财务报告的可靠性等目标，由单位理事层、经理层和其他员工共同实施的，包括控制环境、风险评估、信息沟通和监督等在内的风险防范体系。

　　注重体制创新。经济合作制曾是近代不少人士实现均贫富理想的选择。１９世纪３０—５０年代，在欧文的倡导及实践下，欧美的金融信用类合作社曾有过较快的发展。１９９４年底，全世界还有５．５万家金融类合作社，其中美国有１．１万多家，一般由同一企业员工集资组成，有些也由当地工会、教堂或退休人员协会发动各自成员参加，资金以内部调剂为主，只求保本运作。借鉴发达国家的经验教训，今后我国农信社在改革方向上要继续坚持合作制原则，主要发展具有内部互助性质的社区性金融合作组织，一些基层社及县级社将来也可以发展为带有合作性质的股份制中小银行，与其他金融机构一起，服务于本地域的经济发展。

　　注重整体推进。农信社改革是一项系统工程，如果单兵深入，是很难成功的，也很难满足农村多样化的金融需求。当前，在加快农信社发展的同时，增强农业发展银行为“三农”服务的功能，鼓励其他商业银行为农村发展服务，已经成为重构农村金融体系的紧迫任务。国家应通过建立和完善农村金融市场，整合对农村的资金投入，加大对农村公共品的投入力度。除此之外，中央财政和省级财政应运用补偿性财政支出，向承担政策性金融业务的农村金融机构提供贴息资金和呆账损失补偿，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村。