日本小麦和大麦政策简介

     小麦和大麦长期以来一直是日本人饮食的重要组成部分之一，日本种植小麦和大麦的历史已经有数百年。1951年，日本这2种粮食作物的种植面积为170万公顷，产量为366万吨。2003年，日本这2种粮食作物的种植面积则下降至27．6万公顷，产量也下降至105万吨。目前，日本共有10多万户农民生产小麦或大麦。

    过去30年里，日本小麦和大麦食用消费量基本保持稳定。人均每年小麦面粉消费量约为32公斤；以未加工小麦计算，全国每年小麦消费量超过500万吨。大麦主要用于生产各种食品和饮料，每年用于酿造啤酒的大麦消费量超过100万吨。每年用于生产饲料的大麦和小麦分别约为130万吨和30万吨。

    日本国内消费的小麦和大麦主要依靠进口。日本是世界上5个最大的小麦进口市场之一和3个最大的大麦进口市场之一。同时，日本还通过对40万吨进口小麦进行加工，向香港及其它市场出口小麦面粉。

    政府对市场的积极干预（主要体现在生产补贴和进口控制方面），导致日本国内小麦和大麦价格大大高于世界市场价格。政府每年用于小麦和大麦生产和销售计划的财政支出超过8亿美元。日本国产小麦的价格每吨高达1000美元以上，但是其质量却不如价格低廉的进口小麦。根据美国农业部的预测，如果放弃对国内小麦和大麦的支持，日本小麦进口将增加85万吨，大麦进口将增加20万吨。

    一、日本对国产小麦和大麦的补贴政策

    日本政府自1987年以来逐步减少补贴额，并且于2000年对其小麦和大麦补贴进行了调整，但是其对农民提供生产补贴的做法基本不变。过去40年里，日本政府一直控制着小麦和大麦的进口，然后以极高价格转售给面粉加工商和其他食品加工商，并且将通过进口和转售所获取的利润用于补贴国内小麦和大麦生产。

    　 　（一）“收入稳定基金（ＩＳＦ）”。日本政府于1998年出台了新的小麦和大麦生产补贴政策，即“收入稳定基金（ＩＳＦ）”，并于2000年开始正式实施。新政策的目的是鼓励国内企业培育出更好的新品种，以提高国产小麦和大麦的质量。新政策改变了以前由农林水产省粮食管理局直接收购国产小麦和大麦的传统做法，而允许私营企业进行收购。农民在向私营企业销售小麦和大麦而获得收入的同时，政府还根据二级质量以上（含二级）的食用小麦和大麦情况向农民提供收入稳定补贴。粮食管理局负责确定每年的收入稳定基金单位补贴标准（2003年为106日元／每公斤小麦），这些补贴通过农民组织（主要是农协）在收获和销售之时分发给农民。

    农林水产省目前虽然不再参与收购国产小麦和大麦，但是依然每年公布国产小麦和大麦的收购和转售价格。2003年，小麦收购价约为140日元／公斤，转售价则约为40日元／公斤。由于转售价总是大大低于收购价，因此政府收入稳定基金补贴数额巨大，实际上成为这些粮食生产农民的最大收入来源。收入稳定基金的资金来源，一是粮食管理局进口粮食和转售进口粮食所获取的利润，二是政府税收。

    2002年，收入稳定基金补贴标准为106日元／每公斤小麦，约94％的国产小麦（即77．9万吨）得到补贴，总补贴额达到830亿日元（6．61亿美元）；50％的国产大麦获得这种补贴，总补贴额达到100亿日元（8000万美元）。

    此外，日本政府还对饲用大麦的生产提供补贴，1999年为9亿日元（800万美元），2002年下降至2亿日元（不足200万美元）。

    （二）水稻改种计划。为了限制大米生产过剩，日本政府从1971年开始实施旨在减少水稻种植面积而增加小麦、大麦或大豆种植面积的“生产调整促进计划”。根据该计划，政府对放弃种植水稻而改种其它作物（例如小麦、大麦或者大豆）的农民提供补贴，补贴额每年修改一次。2002年和2003年，政府按照4－8．3万日元／10公亩的标准对放弃水稻而改种小麦和大麦的农民提供补贴。2002年，日本共有11．5万公顷水稻田改种小麦，政府提供的鼓励性补贴则为约460－960亿日元（3．67－7．66亿美元）。因此，放弃水稻而改种小麦的农民的收入来源包括三个部分：一是向私营企业出售小麦，二是收入稳定基金补贴，三是生产调整促进计划补贴。

    大麦改种补贴与小麦改种补贴相同，2002年稻田改种大麦面积约为5．8万公顷，政府提供的鼓励性补贴为230－480亿日元（1．83－3．83亿美元）。2002年，大麦收购价和收入稳定基金补贴的总数为125日元／公斤，再加上鼓励性补贴，大麦种植农民的实际收入为246－377日元／公斤。

    （三）保险。日本小麦和大麦生产保险体系由当地（即当地市）、县和国家三级保险协会组成。通常情况下，当地保险机构利用农民和国家政府共同缴纳的保险费对受损农民提供赔偿。如果当地资金不够赔偿，县级和国家级保险机构则补充赔偿，必要时甚至由国家财政进行补充赔偿。

    小麦和大麦种植面积超过0．5－1公顷的农民都必须参加保险，从而在遭受由天气、火灾、植物疾病、害虫、鸟或其它动物所造成的单产损失（不包括由于自身疏忽而造成的单产损失）以及由上述因素所造成的粮食质量退化之时得到保险赔偿。日本政府至少承担50％的保险费，在某些情况下则承担55％的保险费，剩余部分由农民承担。

    日本政府还承担当地、县和国家三级保险机构的办公费用。2000年，日本83％的小麦和大麦种植面积参加了保险，政府对小麦和大麦保险费的补贴约为60亿日元（5500万美元），约3．6万个农民（约占参保农民总量的三分之一）得到保险赔偿。

    （四）扩大农场生产规模。为了扩大种植小麦和大麦以及其它作物的农场规模，日本政府对水田和旱地的重新组合提供补贴，并且鼓励成立合作社和农业管理公司。2002年，日本单个农场面积平均为0．67公顷，而农业管理公司平均面积则达到5公顷；与单个农场相比，农业管理公司种植小麦的成本要低18％以上。

    （五）扩大小麦加工规模。日本政府虽然不提供旨在扩大小麦加工规模的补贴，但是日本面粉加工促进协会却对倒闭的面粉加工商提供补贴，这些补贴资金来自各个面粉加工商根据其生产规模情况所缴纳的会费。过去10年期间，日本面粉加工厂从150个下降至110个。

    （六）储备。日本政府保持小麦和大麦国家安全储备。全国磨粉小麦储备目标是足够2．6个月的国内消费（即约120万吨），其中政府保持2．3个月的储备，其余部分由私营企业储备。日本“饲料供应稳定组织”（一个准政府组织）负责保持40万吨饲用大麦应急储备和80万吨饲用玉米和高粱储备。

    二、日本对小麦和大麦进口的控制政策

    （一）关税、税率配额和国家贸易控制。日本农林水产省粮食管理局每年根据国内生产、消费等预测情况，确定小麦及其多数产品（包括小麦面粉）、大麦及其部分产品、以及大麦麦芽的进口税率配额。粮食管理局负责按照税率配额进口小麦和大麦及其产品，经过农林水产省批准的私营企业则可以按照税率配额进口大麦麦芽。所有的私营企业都可以超出税率配额进口上述产品。进口的小麦和大麦主要用于小麦面粉加工、饲料生产和酿造当地的传统酒。

    税率配额内的未加工小麦和大麦的进口关税为零，小麦产品的进口关税为25％，大麦产品的进口关税为20－25％。因此，日本按照税率配额进口的未加工小麦和大麦实际上占据着绝大多数比例，而经过加工的小麦和大麦产品仅占极小比例。

    为了杜绝超配额进口，配额之外的未加工小麦进口关税为55日元／公斤（475美元／吨），配额之外的小麦产品进口关税为85－134日元／公斤（733－1156美元／吨）。配额之外的未加工大麦进口关税为39日元／公斤，配额之外的大麦产品进口关税为21．3－111日元／公斤。

    （二）政府提价。为了严控进口，粮食管理局对其按照税率配额进口的食用小麦和大麦进行提价，然后转售给国内私营企业。2001－2003年间，粮食管理局对进口小麦的实际提价为21．3－22．3日元／公斤（180－190美元／吨）。私营企业如果向粮食管理局申请配额内进口小麦产品，必须支付25％的进口关税和99．6日元／公斤（860美元／吨）的提价。

    　 　1999年，日本开始对饲用小麦和大麦进口实施“同时买卖（ＳＢＳ）”拍卖制度。根据该制度，粮食管理局首先宣布饲用粮食进口量。参加拍卖的公司必须分别详细说明出口公司收取的价格和进口公司在日本的转售价格。粮食管理局则从这些报价中选择进口价和转售价跨度最大的报价，将这种跨度作为政府提价，并且留取这部分利润。政府对进口饲用小麦和大麦的实际提价基本上保持在约3000日元／吨（26美元／吨）。2003年，日本根据该制度进口的饲用小麦和大麦分别为7万吨和85万吨。

    为了鼓励出口，政府对专门用于加工出口的进口小麦不提价。也就是说，面粉加工商如果出口同等数量的小麦面粉，就可以不受粮食管理局控制而按照世界价格自行进口小麦。2003年，日本出口面粉总计为32万吨，主要出口至香港、越南、新加坡等地。

    粮食管理局将从提价获取的资金收入投入小麦和大麦收入稳定基金，该基金则根据产量情况对农民提供直接补贴。近年来，由于水稻转种计划导致小麦和大麦产量迅速增长，小麦和大麦收入稳定基金难以支付足够的补贴，因此日本政府不得不提供财政拨款来弥补不足。

    三、小结

    综上所述，日本农林水产省控制着粮食进口，因此对国内小麦和大麦价格具有几乎全部控制权。农林水产省粮食管理局将进口小麦和大麦大幅提价后销售给国内用户，并将所获得利润用于补贴国产小麦和大麦的生产。因此，日本农民的收入很高，而小麦和大麦加工商的收购价格却很高。2003年，日本小麦面粉加工商购买国产小麦的价格为9．03美元／蒲式耳，购买进口小麦的价格为10．23美元／蒲式耳，而进口小麦的实际平均价格仅为5．59美元／蒲式耳。面粉加工商则通过对其产品提高售价将高成本转嫁给广大消费者，其结果是日本的面粉销售价比美国要高近2倍。最终承担小麦和大麦及其产品高价格的是日本广大消费者和纳税人。