美国2005财政年度农业预算及预算管理概况

     美国农业预算全面安排联邦政府年度农业资金支出，是美农业部顺利完成各项任务的保障。美国政府十分重视农业预算，把它看成是政府农业经济政策的核心。最近，美农业部长对外公布了2005财政年度农业预算，现简要介绍美国2005财年农业预算及管理情况。

    一、2005财政年度农业预算

    美国2005财政年度农业预算目标是提供足够的资金确保美国的食品供应和农业管理体制的运行，改进食品营养和卫生状况，保护自然资源，为农业生产者提供更好的经济机会。

    

    2005财政年度农业预算总支出金额为820亿美元，比2004财年增加40亿美元，增长5％，农业预算在本届政府任内已累计增长19个百分点。新预算中可自由支配支出208亿美元，比2004财年减少7.2亿美元。

    （一）2005财年农业预算的重点内容

    1、保证美国国土安全，确保食品供应

    2005财年，农业预算主要是为加强美国联邦政府各机构协调配合，迅速识别和确定生物恐怖袭击计划提供资金，这一计划将改善对人民健康、食品卫生、农业生产和环境保护的监测能力。为执行布什政府确保国土安全的方针，农业部在2005财年预算中拨出3.8亿美元用于食品安全和农业防护计划，具体内容包括：加强对动植物病虫害的监测和检测；增加疫苗生产和供应；建设一个追踪植物病虫害的体系；将联邦－州统一实验室网络扩展到全美50个州；完成国家动物卫生中心建设（该项目为农业部最大单个项目、总投资为1.78亿美元）。

    新预算将农业部食品安全和检验局(FSIS)的资金增加到9.52亿美元，比2004财年增加6100万美元。从2001年至今，布什政府用于食品安全的预算已增加了1.7亿美元，累计增长22％。在由食品安全和检验局使用的9.52亿美元中，8.28亿美元用于食品的检验费用，其余部分还包括7690名联邦检验人员的费用，以及为他们提供专业培训、增加微生物检测和取样、加强外来生物监测的费用。

    2、疯牛病（BSE）监测

    在动植物疾病防疫与检验方面，除为国家动物卫生中心实验室建设提供资金外，新预算还大幅度增加了用于疯牛病的资金。在2005财年安排6000万美元，其中500万美元由农业研究服务局（ARS）用于研究和开发BSE检测技术，1700万美元由动植物检疫局（APHIS）继续开展4万份样品的BSE检测，3300万美元用来加速开发建设国家动物标识体系（NAIS），100万美元用于饲料粮的检验、包装、储运管理，以便对与BSE有关的问题作出快速反应，400万美元由食品安全和检验局（FSIS）用来根据相关法规对特定风险物质和肉类回收利用进行监测。

    

    3、农业法案规定的自然保护资金

    2002年美国颁布了新的农业法案（FARM BILL 2002），规定了至2007年美国农业投入和补的法律和政策框架。2002年以后的年度农业预算都要依照该法案规定的内容预算资金。2005财年农业预算项下执行农业法案的资金从2001财年的22亿美元增加到2005财年的39亿美元，比2004年增加3.85亿美元，主要用于重大的、有长期环境和资源保护效益的项目。

    扩大规模的项目包括：20亿美元用于“自然资源保护计划”（增7600万美元），10亿美元用于“环境质量激励计划”（增2500万美元），2.95亿美元用于“湿地保护计划”－扩大保护面积20万英亩，1.25亿美元用于“牧场草地保护计划”（增1200万美元）。此外，预算4.21亿美元用于草原保护计划、地下地表水保护计划、野生动物栖息地保护激励计划、新保护地安全计划、俄勒冈加利福尼亚州卡拉马斯盆地蓄水和水质保证项目。这些计划的执行和管理机构是农业部农业服务局（FARM SERVICE AGENCY ）

    4、食品和营养安全网建设资金

    为向美国低收入阶层提供食品和营养，新财年预算479亿美元用于各类国内食品援助计划，比2004财年增加25亿美元。食品与营养方面的这些资金主要用来支持惠及2490万人的“食品券计划”（FS）、惠及790万人的“低收入妇女及婴幼儿营养补贴计划”（WIC）和平均每天有2900万中小学生参与的“学校午餐计划”（SL）。

    预算还包括用于食品券计划和WIC计划的不可预见费，分别是30亿美元和1.25亿美元，以备这些项目参与者数量增加之需。

    5、扩大农产品国际贸易和支持国际粮食援助计划

    美农业部认为美国农业的机会在于开放市场，通过贸易为农产品寻求出路。所以2005年农业预算继续对出口促进和海外市场开拓予以支持。一是为农业国际项目拨款66亿美元，本届政府任期内此类项目预算累计增长14亿美元，增长幅度27％。二是支持市场开发的“销售渠道与合作者项目”，预算资金与2004财年持平，三是支持为出口信贷担保的“商品信贷合作项目”，预算金额为45亿美元。

    美国农民的劳动生产率高，粮食生产能力过剩，每年都有大量的剩余粮食。从其战略利益考虑，美国在全球粮食援助中扮演积极的角色。新财年美国海外粮食援助活动预算为15亿美元，其中包括“麦格文.多尔国际粮食教育和儿童营养项目”资金7500万美元，较2004财年增长50％。

    6、增加农民住房机会，促进对乡村经济发展的投资

    为了给美国乡村经济提供平等的发展机会，新财年为乡村房屋建设和相关基础设施建设安排预算116亿美元。

    新预算为符合502条款单亲家庭提供直接或担保的住房贷款38亿美元，这一计划将为乡村地区43000个低收入和中低收入家庭提供住房机会。此外还预算14亿美元用于排水项目，这将为美国乡村地区65万家庭提供全新的或改造的排水设施。另外预算3.31亿美元用于乡村通讯的贷款和贷款担保，使已实施数年的该项目资金累计达16亿美元。

    7、森林养护

    2005财年计划拨款52亿美元用于农业部林业局(USDA-FS)的“健康森林计划”。近年来，美国频繁发生森林火灾，造成森林、水源涵养地、野生动物栖息地以及人民生命财产的重大损失。为减少森林火灾，有效地保护和利用森林资源，2005财年将继续实施“健康森林计划”，内容包括制定“健康森林恢复法案”，通过立法提高森林和草场的管理水平；努力减少自然森林火灾的发生，帮助社区降低火灾带来的损失。具体费用包括：2.66亿美元用于减少森林有害易燃物180万英亩，比2004年增加20万英亩；6.66亿美元用于灾害预警和物资储备，6.86亿美元用于森林防火（连续提供十年）；17亿美元用于“国家防火计划”；1亿美元用于“森林遗产保护计划，比2004年增加3600万美元。

    8、改进农业部系统的服务

    为增强美农业部履行管理职能和提供服务的能力以更好地实现机构的战略目标，新预算支持部内系统增强管理能力的项目，重点是改善农业部门的工作绩效。2005年提供的资金用于改造农业部计算机管理系统并进行技术升级，增强农业部使用现代技术为客户服务的能力。包括1.37亿美元用于将县级中心办公室使用的计算机及其技术升级换代，使农民和USDA人员通过互联网相互联系，以节省时间和费用。预算还为USDA 设施的安全保障和信息技术的应用提供资金。

    9、民权

    新财年预算还增加了民权方面的资金，以保证USDA项目平等惠及各有关方面。在拨给USDA民权办公室的2200万美元中，400万美元是新增资金，其中200万美元将用于及时处理投诉的民权案件，100万美元用于民权案件的追踪调查和分析。

    （二）2005财年农业预算的特点

    1、农业预算支出总量持续增长

    2005财政年度农业预算较2004年增加40亿美元，增幅5％，高于过去5年3.8％的年均增长率，基本与近年美国国民生产总值（GDP）4－5％的年增长率同步。这种农业预算支出与经济同步增长的做法是美国农业能够持续稳定发展的重要因素之一。

    2、将食品安全和预防生物恐怖袭击放在首要位置

    预防恐怖袭击，确保国土安全是布什政府的首要任务。为此美实施了一个旨在提高联邦政府各部门反恐能力的总体计划，涉及农业的称为“食品与农业防护计划”，主要内容是生物反恐和食品安全。农业预算对此方面的资金给予了第一考虑。2005财年此方面预算比2004年增长6.8％，高于农业预算总量的增长，5年内已累计增长22％。预算支出的重点在于加强国家实验室基础设施建设，防止动植物病虫害被用于生物恐怖袭击，提高对动植物病虫害的监测能力，扩大检测范围，确保食品安全。美发生疯牛病以后，重点加强了对疯牛病的检测。

    3、注重对农业自然资源和生态环境的保护

    2005财年农业预算中用于农业自然资源和生态环境保护的资金继续大幅增加，比2004年增长10.9％，5年累计增加77％。原因一是美国农业资源丰富，人均耕地面积、草场面积和水资源占有量均居世界前列，农业生产的集约化程度高，生产过剩，在这种条件下，农业有充裕的资源空间可以休养生息，政府增加此方面支出，以使农业生产能长期稳定和可持续发展。二是实施农业法案的需要。美国新农业法案规定了2002－2007年政府农业支出的重点领域包括农业资源和生态环境保护的内容，每年都要按比例增加此方面的投入。

    4、为低收入人群和社会弱势群体提供基本营养和食品，充分发挥政府提供社会福利的功能

    为低收入人群和社会弱势群体提供食品补贴的各类项目费用占2005财年农业预算支出的50％以上，是农业预算中最大的支出项目。美政府的这类预算支出既增加了农产品的消费，解决了低收入人群的基本生存问题，同时也以另外一种方式补贴了农业，通过扩大需求促进农业生产的发展。

    5、农产品国际贸易促进支出增加

    美国农产品生产过剩，主要农产品的产量远远大于消费量，目前小麦产量的48％、玉米产量的18%、大豆产量的40％、禽肉产量的15％出口到世界各国。如国外需求增加，主要农产品出口仍有很大余地。所以美官方认为农业发展的出路在于海外市场的开拓。为此2005财年继续拨出巨额资金开展农产品国际贸易促进，提高农产品在国际市场上的竞争力，为美国农产品寻求海外市场。此项支出的特点一是绝对数额大，贸易促进和国际援助总支出在100亿美元以上；二是近年来持续增长，2005财年增长幅度最大，5年已累计增长27％。

    二、美国农业预算的编制与审批

    （一）农业预算的编制方法

    美国的财政年度(预算周期)是从每年的10月1日至次年的9月30日。

    农业预算是美国政府预算的重要组成部分，一般提前18个月开始着手编制。具体方法是，上一财政年度的4月，联邦预算局向农业部等政府各部门发布预算编制的指导方针，农业部将预算指导方针分解下发到部内各司局，各司局在7月份前将制定的本司局预算交部长办公室，经综合由部长审定后，形成初步预算报总统预算办公室；7-8月，预算局和农业部分析和讨论初步预算；9-10月，农业预算方案制定完毕，和其它部门的预算共同形成总统的预算方案；12月，总统向国会 (参众两院)提交下一年度的联邦预算草案。

    年度预算的编制与三年滚动预算、财政中长期计划的编制结合进行。除年度预算外，美农业部还编制3年滚动预算，并将年度预算纳入其中，这样有利于农业财政经济的长期、稳定、连续地运行。在编制的滚动预算中，经过批准并付诸实施的预算年度为计划的第一年，需要提交议会审议的预算年度为第二年，后续的预算年度则为“纯计划年度”。

    （二）农业预算的审批程序

    国会对预算的审批分为两个阶段：

    一是国会审核批准阶段。在这一阶段中，参众两院预算委员会分别从国会预算办公室及各常设委员会收集有关资料，经反复磋商，确立各项拨款数额。提出两院共同的第一个预算决议草案(临时预算)，于4月15日前分别提交国会参众两院批准。之后，两院拨款委员会、参议院财政委员会和众议院筹款委员会即按照决议草案规定的指标，起草拨款和征税议案，在9月15日通过规定预算收支总指标的具有约束力的第二个预算决议案。

    二是完成立法程序。国会两院通过预算决议案后，只有经过总统签字才算完成立法程序，总统对国会通过的决议可以行使否决权。若总统对国会的预算方案表示认可，经签署后即开始生效。若总统否决了国会通过的预算草案，原法案需经国会再次审议，如以2／3多数票再次通过后，即产生法律效力，总统必须签署而无权再进行否决。如两院不能以2／3多数票通过，则需对法案进行修订，然后再提交总统签署，美国国会对预算的审批需要9个月的时间。

    （三）美国农业预算管理的特点

    1、预算编制时间充分

    美国农业预算在正式生效前的18个月即开始编制，由于预算编制时间充裕，因此在编制过程中，可以充分调查、汇集有关情况，分析预算执行现状，对比历年资料，作出较为准确、符合实际需要的经费预算，使预算内容细化、详尽，且数字清晰、具体，能够保证预算本身的客观性和科学性，提高了预算执行的可行性，避免执行中频繁调整。

    

    2、预算审批程序严格

    国会是预算的审批机构，参众两院相关专门委员会要召开各种听证会，收集材料，反复审议，才能形成国会审批的预算决议案。国会审批后还要经总统签字才能生效。

    3、年度预算与多年滚动预算紧密结合，保持农业经济和产业政策的连续性。

    

    年度的农业预算实现的是即期目标，多年滚动预算实现的是农业经济发展的中长期目标，美农业部在制定预算时将两者紧密结合，使年度预算成为滚动预算的组成部分，中长期预算最终都要滚动成年度预算，有利于保持农业经济和产业政策的连续性，使整个农业预算更好地根据农业政策和农业发展状况，合理地分配预算资金，保证重点发展的农业项目前后一致地连贯实施，可以最大限度地发挥农业预算在农业经济发展中的作用。

    4、预算分类科学合理

    美国农业预算的分类是按照机构划分的。农业部根据农业的中长期发展战略和年度战略目标，按本部机构将预算分为7个主要领域，再在每个领域中细化出具体的计划（项目）。为每个计划预算相应的资金，分别由具体的部门独立或协作完成。预算执行部门的支出、人员费用等，都根据机构分类列出详细的资金计划，列支于每年的农业预算附录中。这样划分的合理性在于，一是资金使用单位责任明确，便于管理；二是预算使用主次分明，便于协调；三是预算与计划（项目）在机构体系内部紧密结合，便于计划的实施，四是通过实施项目来实现机构的目标，而机构的目标又是为国家农业战略目标服务的。

    5、实施强有力的预算执行监督

    美国的农业财政预算经过完善的立法程序，是具有法律强制力的。预算被国会立法通过，经总统签字，就成为一部有强制约束力的法律，必须严格执行，违者会被罚款或刑事处罚。为加强对有关部门执行预算的监督，美国建立了一套体系比较完整、职责比较明确、依据比较充分的监督系统，以确保机构根据法律要求并按正常的目的去开支，确保项目经常性管理始终与法律及现行政策相一致，确保项目始终得到很好的管理并取得预算的效果。美国在预算执行的监督方面主要采取的是报告制度、听证制度和审计制度。

    三、美国农业预算管理体制给我们的启示

    1、以法律的形式保证农业的投入

    

    美国农业支出预算的规划性极强，一般是根据农业发展战略制定一个阶段性的规划，为规划中每一目标的实现预算资金，并以法律的形式固定下来，也就是农业法案。最近的农业法案是2002年公布的，对到2007年以前的农业投入的规模、标准、范围、方式等均作出细致、明确的规定，对保障农业长期发展的资金投入，规范投资主体的投资行为，防止农业投资的盲目性随意性起了极其重要的作用，为促进美国农业的高速稳定发展做出了巨大贡献。这种以法律形式确定农业投入的份额、比例的做法是非常值得我们借鉴的。

    2、规范农业预算制定过程，提高公众参与度

    美农业部制定预算时，在互联网上公布预算制定的程序，定期举办听证会，征询公众的建议。形成初步预算后提交国会辩论的同时，向公众公布预算内容，听取评论和建议。国会通过后经总统签字才能生效。这一过程需要数月，公众有充分的时间参与制定，国会有充分的时间听证、讨论。我国应进一步完善预算编制和审批制度。根据公共财政的原则和WTO规则的要求，科学、合理地确定农业预算支出范围，延长预算编制时间，建立公众参与预算制定的机制，完善预算审批程序，进一步发挥人大在预算审批中的作用。

    3、在农业投入中加大对农产品贸易促进的支出比重

    基于美农业生产特点和农业发展战略的考虑，美国每年支出巨额资金用于开拓海外市场，促进农产品出口。我国虽与美国国情不同，农业生产集约化程度低，劳动生产率低，大宗农产品主要满足国内消费，但是我国农业劳动力资源丰富，有特有的农业自然资源、品种资源和精耕细作的农业生产技术，农产品出口具有巨大潜力。增加农产品贸易促进的政府支出，能够帮助我国农产品形成比较优势，更快走向国际市场。支持的重点可以是直接的农产品出口价格补贴、出口信贷、出口担保，农产品国际贸易纠纷解决、农产品质量国际认证等。

    4、农业生产是人类作用于自然界的生物生产，生产活动直接影响自然和生态环境，直接影响可持续发展。

    美国可利用的农业资源如可耕地，草场，江河湖泊水面充裕，人为破坏小，有资源空间可以休养生息，但每年从农业支出中仍拨出较大比例的资金用于资源保护。我国人口压力大，对农业自然资源的利用程度高，资源回旋余地小，更应重视农业自然资源和生态环境的保护，所以应加大政府对农业资源和生态环境保护的支出，通过持续稳定的政府投入，把分散的个体农民无法进行的资源保护项目搞起来，使农业可持续发展。

    5、政府农业支出项目建设与农民利益结合，发挥农业预算支出的激励作用

    美国政府农业预算支出以项目的形式进行管理，将资金用于具体项目建设时，注意把农民的短期经济利益和长期可持续发展结合起来，用政府资金支出带动农民相应的资金投入，如自然资源和环境保护支出、增加农民住房、促进乡村经济发展支出等。我国在加大这方面农业预算支出时，要找准这类项目远期效益和农民当前经济利益的结合点，让政府支出发挥激励作用，使官方支出和民间投入相互促进，进入良性循环。

    6、美国农业预算实行“绩效预算”的方法，即事先确定项目目标，以成本为基础确定达到目标的预算数额。为此，对经费使用部门的工作目标进行分解细化，量化任务指标，使拨款与绩效挂钩，提高财政资金安排的目的性，提高资金使用效率。我国农业的专项或事业经费也应逐步实施可以分解目标、量化任务、考核效果的“绩效预算”，提高农业预算资金的使用效率，也就等于增加了政府农业投入。