2005年中国经济发展的政策选择

    一 宏观调控的新课题

    2004年是中国经济发展进程中一个很不平凡的年份。中国经济正处于新一轮的上升期，具有需求提升、消费升级的特征，同时城市化在加速，对经济发展有促进作用，投资的快速增长具有一定的必然性。但经济体制改革从整体上看，尚未能够完全形成基于市场机制的宏观调控体系，使得政府特别是地方政府追求政绩的行为得以发挥作用，是经济出现局部投资过热的主要原因之一。

    2004年的宏观经济状况是冷热并存，速度和结构问题同在，为调控的策略、调控的重点、调控的手段和调控的方式的选择带来难度。应该说，这种形势的出现，给宏观调控提出了新的课题。面对这样一个情况，我国采取的调控措施是逐步推进的。有专家把我国宏观调控从2003年初开始分为不同阶段，但实际上，宏观调控力度主要还是从2004年年初开始加大，直到8月份。本次调控的策略主要是注重于结构的调整，调控的重点是要抑制部分产业投资的过快增长，因此体现在调控政策上是要突出重点，在调控手段上也要多样化。总体上看，调控方式主要是间接调控与行政手段相结合，可以说，本次宏观调控取得了成效。

    二 中国经济实现软着陆，但风险依然存在

    中国经济2004年经济增长速度在9%左右，通货膨胀率在5%左右，部分行业投资过快增长得到抑制，总体经济运行较为稳定，宏观调控效果得以体现。从总体上来看，我们可以认为，中国经济实现了软着陆。

    本次宏观调控采取了再度上调存款准备金，提高项目资本金，制定土地管理新规则，进行项目清查等手段。需要关注的是，本次宏观调控是间接调控与行政手段相结合，但行政手段作用偏大，应该看到，管住土地，看住信贷，控制项目起的作用是相当大的，尽管其中有间接控制的手段，但行政作用不可低估。宏观经济实现软着陆并不是在市场间接调控为主的环境下形成的，所以存在着经济再度过热的危险，同时，行政手段使用过度也有使经济激冷的担忧，这正是经济运行的风险所在。因此，2005年宏观调控的任务很重，它的关键在于改变宏观调控的方式和手段，总体上是更多地通过改革，多用符合市场经济体制要求的间接手段，尽量少用行政手段，以使中国经济能稳定运行，保证中央调控意图的实现。

    中央加强宏观调控的目的，是要真正落实科学发展观，使经济能够适速、稳定和协调发展，宏观调控的目的是消除经济发展中的不健康和不稳定因素，促进国民经济又快又好地发展，防止经济出现大起大落，真正抓住利用好新世纪中国经济发展的机遇期。应该看到，本次宏观调控不仅是对近期经济发展有重要意义，而且还影响到我国经济发展战略的贯彻。

    三 建立稳定的发展和调控基础

    在宏观调控取得成效的同时，我们还应看到宏观经济稳定发展的调控基础还有待建立。经济运行中的一些突出矛盾初步得到了缓解，整体形势正向好的方向发展，但面临的形势仍然比较复杂，还存在问题重新反弹的可能，也存在经济明显滑坡的危险性。宏观调控的任务依然繁重，在建立稳定发展基础过程中，应重视解决以下矛盾。

    (1)固定资产投资增长速度快速回落和在建项目规模过大并存。在建筑业、制造业、钢铁行业和房地产业等投资迅速回落的同时，由于前期开工项目过多，在建项目规模依然偏大，而新开工项目增速仍然相当快，存在着投资增速拉升的压力。

    (2)大力整顿土地市场和一些地方用地紧张的矛盾并存。土地管理政策的变化和收紧土地的供应，使土地供需矛盾突出。由于土地拍卖制度不健全，信息不对称，用地者对整个土地供应规模心中无数，造成土地价格大幅度上扬，既对外资项目按时开工造成一定影响，又是住宅价格上扬的主要原因之一，35个城市住宅价格大幅提高。因此，急需完善土地制度和操作方案，否则容易引发新的矛盾。

    (3)控制信贷规模和一些企业流动资金紧张出现矛盾。由于在信贷政策的调整过程中结构把握难度的存在，因而尽管信贷总量调整上成效明显，但又出现了新的结构问题，譬如，一些企业流动资金紧张，特别是中小企业，这可能会造成新的拖欠，影响经济的稳定。

    (4)2005年经济增长要求与宏观调控的持续性之间的矛盾。中国经济在近三年连续高速增长，明年将在一个更大的基数上发展，各地都在做准备，各地政府都有保持经济快速增长的意愿。而今年的宏观调控要求明年继续得到贯彻，这就与各地政府保持经济快速增长产生矛盾，宏观调控存在着反弹的压力。

    四 谨慎确定2005年经济发展目标

    预计2005年宏观经济增长速度总体上仍可接近2004年的增速，宏观调控的目标应控制2005年的速度略低，譬如说，低0.5个百分点，并以此来平衡能源和资源的供应。要改变计划7%而每次都大幅超过的通常做法，国民经济引导计划应给一个幅度。要提出重视效益和质量的要求，在实际工作中重视风险防范，重视能源资源供应的平衡要求，从计划角度考虑经济的稳定因素，重视引导在建项目符合国家发展和宏观调控指向。在清理项目之后，决定继续建议项目，应该缩短建设周期，通过投资指南和信息发布等手段引导，减少甚至杜绝不必要的重复建设的开工，特别是要重视贯彻投资体制改革的规定，树立谁投资谁负责的理念。

    五 建立和完善符合市场经济要求的宏观调控体系

    2005年甚至更长一段时期的经济稳定发展，与以间接宏观调控体系为主的符合市场经济体制要求的宏观调控体系的完善有关。2005年宏观调控要成功，关键在于宏观调控手段和方式的转变，更多的用间接调控手段取代行政手段。

    在货币政策上，应该关注货币供应量的控制和利率手段的运用，推进商业银行的企业化进程和治理结构改革，增强商业银行的信贷自主决策能力。财政政策的公平和稳定功能应加强，特别是在完善社会保障制度、支持农业基础设施建设和发展教育事业方面要有新的作为。为支持中小企业的发展，财政应支持建立相应的担保机构，也是可以考虑的选择。财政收支平衡是应该考虑的目标，财政收入增长大大快于支出的情况也不可取，财政平衡才能有效发挥财政的功能。特别要提出的是，在财政较为富裕的情况下，要更多考虑支持改革，支持经济结构的调整。

    六 稳定的汇率政策

    中国1994年1月实现汇率并轨，正式建立了外汇市场，由外汇市场供求对汇率进行调节。中国实行的是以市场供求为基础的单一的、有管理的浮动汇率制度，十年来，人民币汇率保持基本稳定，支持了中国宏观经济调控。事实证明，现行汇率制度符合现阶段的中国国情、中国金融业发展水平以及监管能力。人民币汇率的基本稳定既有利于中国经济的发展和国际收支的平衡，也有利于亚洲经济和世界经济的稳定和发展。

    目前的世界经济情况是，美元提高了利率，人民币升值压力相对减轻，但关于人民币汇率，国际国内都有不同的意见和建议，在当前宏观调控任务复杂的情况下，重申稳定人民币汇率政策，减少宏观调控变数有重要意义。同时我们要从中国实际出发，积极培育外汇市场，探索人民币汇率市场形成机制，积极推进人民币自由兑换进程。

    七 加强宏观调控，要继续贯彻标本兼治

    从根本上说，当前经济发展中的许多问题是结构问题、体制问题和经济增长方式问题，这就是说，在宏观调控过程中，不是“一刀切”，而是要着力推进结构调整、体制改革和经济增长方式的转变。

    (1)结构调整。中国经济局部投资过热，是指不是所有产业过热，不是所有的地区过热，过热只是存在于局部产业、局部地区。即使是在被认为有投资过热现象的产业，如钢铁行业和房地产业，也不是整体过热，也有结构问题。对结构问题存在的判断，要根据供求关系所反映的情况，而不是靠政府部门的主观判断。

    (2)体制问题。体制问题指的是经济运行的合理调控的机制尚未完全建立，政府的职能和政绩的评判与科学发展观还不符合。因此，要想完善宏观调控，首先要推进改革，那种认为非公有经济发展导致经济出现问题的观点是不正确的。

    (3)经济增长方式转变。党和国家早就提出要走新兴工业化道路，要重视增长方式转变，重视效率和质量，特别是提出科学发展观。但从二十多年的中国经济发展来看，离这个要求还差得很远，我国经济还存在着为数众多的高耗能、高耗资源的产业和企业，高投入、高消耗、低产出、低效益的增长方式没有得到根本改变。2003年我国实现的GDP占世界4%，但消耗的能源和原材料为：原油7.4%；原煤31%；铁矿石30%；钢铁21%；水泥40%；氧化铝25%。当然，我国国情和发展阶段与世界一些国家不同，有一定的不可比性，但这一数据也从一个角度上表现出我国增长方式存在的问题。

    宏观调控应该提出标本兼治的任务，结构调整、体制改革和经济增长方式转变应作为2005年调控的重要原则。

    八 加速政府经济职能转变的改革

    政府经济职能转变一直作为改革的重要任务之一，尽管取得了一定进展，但远未完成。实际上政府经济职能转变问题具有世界性，不仅是在中国，即使是在发达市场经济国家，政府经济职能也在不断变化。正像世界银行报告所指出的，即使在过去经济发展中起过重要作用的政府，都要考虑在进一步市场化和全球化的进程中是否适应，是否能带领本国人民在世界经济格局中取得有利地位和竞争的胜利。政府不能是经济发展的直接提供者和行政的直接干预者，而应该是催化剂、协作者，规则的制定者和监管者，是投资环境的改善者，是某些公共服务的提供者，是战略的引导者，这些是在改革进程中政府经济职能转变所要解决的问题。

    要注意的改革是支持国家投资体制改革，贯彻“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。政府通过战略引导，不是用行政手段直接干预经济。作为中央政府来讲，在对地方政府的政绩考核中，要淡化GDP增长的数字指标，更多重视当地的发展质量和结构调整效果、投资环境改善和增长方式转变的成绩，并强调政府的社会责任。

    九 中国经济发展应有一个协调的支持结构

    这个问题在我们去年关于宏观经济分析的研究中已经强调过，“经济发展由消费、投资和出口来支持，尽管三者所占比例每年都有变化，但对一个大国而言，持续稳定的标志应是在一定幅度范围内变化，当然也可能由于世界性经济突发事件造成某些因素的短期波动”。

    有人说，投资、消费和出口是拉动经济增长的三驾马车，中国和世界经济发展的实践表明，稳定的经济增长要求这三者形成协调的比例关系，其中消费有效需求增长是拉动经济发展最重要的因素，单靠投资特别是过分投资依赖，会造成经济发展不稳定，出现经济大起大落。中国经济曾经出现过的大起大落，多是由此引起的，但我们并没有从中吸收应有的教训，特别是近期有效需求增长并不十分强劲的情况下，在农业等基础产业发展还不尽如人意、广大农民收入还较低的情况下，投资如此强劲，甚至出现过热，增加供给，这不仅是当前经济问题，很可能导致未来经济新的失衡，给中国经济发展带来不确定性和金融风险。因此，无论从发展角度还是从宏观调控要求来看，中国需要建立一个稳定协调的支持结构，消费、投资和出口三者比例要协调，共同拉动经济增长。

    十 中国经济发展总体战略的提升

    中国改革开放的同时还进行了经济发展战略的转变，并取得了重大的成就，加速了中国现代化进程。在国力强大的同时，人民生活质量快速提高，顺利实现了第一步、第二步战略部署，中国开始了全面建设小康社会实现第三步战略部署的进程。

    随着进入新的世纪，中国发展进入了一个新的战略机遇期，世界经济形势也出现了新的变化。中国提出了全面建设小康社会的新的战略思想，全面的一个意思是指小康社会要惠及13亿人民，另一个意思是指不仅要经济发展，还要社会的进步。中国还提出了科学发展观，要全面协调可持续的发展，这就要求中国经济发展战略作全面的提升。最近宏观经济出现的资源、能源严重短缺的问题，从战略角度审视，与经济战略需要提升有很大关系。

    中国是一个人口大国，但也是人均资源和能源不足的国家，中国在国际分工中应该担当什么样的角色，中国应该在多大程度上做世界工厂，都需要我们按中央所提出的科学发展观的要求，提升和重塑我国的发展战略。印度提出做世界的办公室，我们的现实是在做世界工厂，印度做世界办公室的战略不一定是好的选择，但做世界工厂我们要做到什么程度和如何做，从长远战略来看，都需要做进一步的思考。中国在做世界工厂的过程中，不仅利用国内国际两个资源，还利用中国不可贸易的水资源。即使做世界工厂，我们也要生产高附加值产品，提高在世界经济格局中的地位。

    在党中央国务院提出科学发展观和全面建设小康社会后，应结合明年“十一五”计划的工作，考虑我国经济发展战略的提升，为我国更好利用21世纪前20年机遇期做出正确的战略选择。

    十一 结束语

    2005年是中国经济发展的一个关键年份，将会是一个中国完善宏观调控的年份，应是一个结构调整取得实质性进展的年份，是一个制定“十一五”计划促进经济发展战略提升的年份，也应该是一个体制改革有重大进展的年份。同时，我们应注意到2005年也是改革、发展和战略提升任务繁重的年份，经济发展和国际环境还存在一些不确定因素，要取得2005年中国经济持续、稳定和高效、高速发展，需要付出很大努力。 (作者单位:国务院发展研究中心)