2005：中国农业农村农民 现代化之殇(二)

    税费改革，意在通过减轻农民负担，赢得农民对中央政府的信任，重振中央权威；同时建立倒逼机制，逼基层政府“减人减事”。这种改革“战术”不无道理，且取得了相当的成功，从2004年农民对中央政策的高度认同就可见一斑。

    但问题并不仅仅如赢得民心那么简单。要保住税费改革的成果，“配套改革”至关重要。

    由于税费改革事关国家和农民、中央和地方政府间利益分配，“配套改革”之复杂超乎想像。早在2002年8月，国务院召开基础教育工作会议，改革农村义务教育投入体制，农村义务教育管理责任实行“以县为主”的新体制，改变了过去农村义务教育靠农民集资、收取学杂费维持的状况。时任总理朱镕基公开表示：“义务教育经费由政府承担，这是世界惯例。中国要逐渐实现这一目标。”

    可是，由于县财政仍然依靠乡镇，如果说乡镇无钱举办义务教育，那么把责任归县级政府，仍然不能解决农村教育投入问题。如黑龙江省2004年免征农业税后，大规模精简中小学教师，合并乡村学校，目的就是要降低农村教育的成本。显然，仅仅实行“以县为主”并不能解决农村义务教育问题。更为根本的改革是重新厘定各级政府事权，加大中央和省对义务教育的投入。

    县乡财政体制的改革难度更大，因其涉及各级官员的切身利益。财政体制改革，基本上是重新切分蛋糕。在现有体制框架内，谁来切蛋糕、怎么切蛋糕，都有明确的“潜规则”；如不根本改变，让上级政府自己削减自己的权力，无异于与虎谋皮。同时，基层政府处在中国政治体制的末端，在不改变现有规则的情势下，夸大自己的财政短缺，自然是其与上级“博弈”的惟一筹码。很显然，财政体制改革已经不是县乡层面机构改革的问题，县乡财政困境也不是“村财乡管”、“乡财县管”所能解决。这是整个国家财政体制改革的问题。

    从黑龙江2004年税费改革后的情势可以推断全国：如两年内取消农业税，那些主要依靠农业税运转的县乡政府，将难以为继(参见《财经》2004年第19期封面文章《乡权之变》)。外科手术式的解决办法当然很清楚，就是大规模精简乡镇机构和人员。可是，建国以来的七次机构改革，都摆脱不了“膨胀—精简—再膨胀”的历史循环。始于1998年的政府机构改革，到了乡镇也是无声无息。以往的教训使人不敢乐观。加之县乡人事关系错综复杂，盘根错节，徒增改革难度。目前见之于全国的新一轮乡镇机构改革，大多局限于“撤乡并村”，分流干部。到底功成何时，尚难预料。

    数千亿元乡村负债

    眼下，乡村债务危机也已成为深化农村改革的最大阻力。学者指出，今后农村政策的一个主要取向很可能转向“化解乡镇财政危机”。

    乡镇政府、村级组织负债，不仅中西部地区有，东南沿海也有；不仅存在于贫困地区，发达地区和城市郊区甚至更多。学界乐观的估计是6000亿-9000亿元，有学者甚至估计在1万亿元以上。在这些债务中，村级债务因其大多是欠农民个人，引发矛盾最为严重。农业税取消后，乡村组织失去偿债来源，农民作为债权人逼债、索债现象屡见不鲜。

    回观往日，巨额乡村债务从发生到形成，不过十年时间。1994年分税制前，乡镇的财政实际是由县级实行统收统支，基层政府基本上没有债务。但在1994年后，乡镇财政普遍成为一级财政。由于增值税、所得税等稳定的税源上收，乡镇政府除了农业税、工商税几乎没有其他来源。而各种开支如义务教育、农村卫生、干部工资等都依靠乡镇，上级部门还把各种社会事业费用下放乡镇。“财权上移，事权下移”，加之其他各种复杂因素，巨额乡村债务日渐形成。

    记者2004年在湖北、河南等地采访发现，为完成中央规定的“2000年基本普及九年义务教育”目标，乡镇不惜举债盖教学楼，修建学生宿舍，更新教学仪器，应付上级验收；由于税收增幅是考核领导干部的主要指标，乡镇大肆举债招商引资，大办乡镇企业，留下沉重债务包袱；农村合作基金会，也因为政府直接干预和强行推进，水土不服，由局部的自发试点，酿成全国性的农村金融支付危机，留下的高额债务至今未能消化。

    当初，上级政府为“甩包袱”，把事权下放，结果发现最终得不偿失。巨额的乡村债务到头来仍需自己解决，惟一的变化是这个债务远远超出本来财政应该承担的数额。

    乡村负债究竟应由谁来解决？这是一个复杂的政治经济难题。如果完全由中央承担，这对中央政府并不公平。尽管中央对造成如此局面负有责任，但基层政府和干部同样不能免责。

    迄今为止，乡村负债并没有伤及基层干部，尽管其日子并不好过。有识者指出，当前乡村干部不会真正遏制乡村债务，道理再简单不过：通过举债可以增加政绩，增加政治进步的资本，而这些债务根本不需其本人担责；而化解、遏制乡村债务，并无激励措施，收益明显小于成本。面对不负责任的上级，很多基层干部倾向于更不负责，高息举债，甚至自己借钱给自己花，还能自赚高额利息。

    据记者在湖北、河南等地的采访，乡村债务中，有相当比例的债权人是乡、村两级干部。

    记者在基层观察到，目前县乡化解债务之途除了拍卖荒山、集体土地转包、停息挂账、清理三角债等，再无办法；债务中容易化解的都已经尽量化解，剩下的都是“硬骨头”。这些债务如何统计，如何核实，如何厘定责任，如何偿还，极为复杂。